نظام سیاسی - اداری متناسب با دمکراسی و کارآمد در ایران

کاظم ایزدی

nezamdemo@gmail.com

اکنون بیش از 31 سال از انقلاب ایران گذشته است. زمان آن رسیده تا با استفاده از نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس ومسکن کشور (سال 1385- 2006) ودیگرمنابع سندی قابل دستیابی وضع موجود و تحولات اجتماعی، اقتصادی وفرهنگی کشورمان را با نگاه تطبیقی بازشکافی کنیم. نقاط واپس مانده یا کمتر توسعه یافته ومحروم کشور را بشناسیم.

ببینیم چگونه می توان تعادل وتوازن دررشد وتوسعه ی پایدار وهمه جانبه ی کل کشور بوجود آورد. چه تغییر و تحولی در نظام پیچیده ی شهری ایجاد شده است؛ چگونه می توان ازآن، به عنوان یک نظام پویا در فرایند توسعه ی اقتصادی و اجتماعی وساختار فضائی بهینه این سرزمین پهناور استفاده نمود.

در ایران کدام نظام سیاسی – اداری کارائی بهتری دارد؛ کدامین روش دمکراسی پارلمانی را برقرار وآزادیهای اندیشه، بیان، قلم، مذهب وسایر حقوق فردی وجمعیِ انسان اجتماعیِ مسئول را تأمین می نماید؛ برابری آحاد ملُت دربرابر قانون، یعنی پایه های اصلی دمکراسی، را تضمین می کند؛ مردم هر منطقه وشهر با چه روشی بهتر قادرند– گیریم بتدریج وباآماده شدن بستر وابزار لازم - سرنوشت خود را دردست بگیرند ودررشد وتوسعه ی متوازن کشور مشارکت فعال داشته باشند؛ تمامیت ارضی وزیست بوم های این سرزمین پهناورراحفظ کنند؛ ازدارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی، آب و خاکِ این مُلک مشاع، که درآن کلیه ی ساکنان آن بدون توجه به جنسیّت، زبان،گویش و یا قومّیت ودیگر ویژگیها،حق حاکمیت مشترک دارند به طورمنطقی، عقلائی ودرجهت برقراری عدالت اجتماعی و کرامت انسانی بهره برداری شود و...

برای این منظور، ابتدا وضع موجود و برخی ازشاخص های مهّم جامعه ایران را به اجمال و گذرا و با نگاهی تطبیقی مورد تعمق قرارمی دهم. مطالعات و بررسی ها واقدامات انجام شده درجهت آمایش سر زمین وساماندهی فضائی در کل کشور را مرور و اختلاط و امتزاج جمعیتی را تجزیه و تحلیل می کنم . آنگاه اشاره ای به نظام های سیاسی- اداری مطرح در دنیای امروز خواهم داشت .

در خاتمه، نظرم در باره ی نظام سیاسی- اداری متناسب با دمکراسی و کارآمد در ایران را مطرح و به برخی مزایای عُمده ی آن اشاره می کنم .

بخش اوّل - وضع موجود جامعه

1- جمعیت. تعمقی در نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1385(و با فرض متورم نبودن ارقام) نشان می دهد که جمعیت کشور، در مقایسه با سال 1355 (دو سال پیش از انقلاب)، بیش از دو برابر افزایش داشته و به 7495787 نفر رسیده و در نتیجه تراکم هم زیادتر شده و به جای 20 نفری که در سال 1355 به طور متوسط در یک کیلومتر مربع زندگی می کرده اند در30 سال بعد بیش از 43 نفر در یک کیلومتر مربع زندگی می کنند. محاسبه ی میانگین سن جمعیت ایران 28 سال را نشان می دهد، امری که از افزایش میانگین سنی جمعیت کشور خبر می دهد (4/22 سال در 55) و مبین آن است که جمعیت کشور هنوز نسبتاً جوان است (25 درصد بین 15 – 24 یا 50 در صد کمتر از ٢۵ سال سن دارند – میانه ی سنی 24 بدست می آید).

2. سطح سواد و تحصیلات. نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن مبین آن است که نسبت باسوادی در جمعیت 6 ساله و بیشتر از حدود 48 درصد سال 55 به 85 درصد رسیده است. و جالب این که از این نظر زنان بیش از مردان موفق بوده و توانسته اند نسبت با سوادی خود را به نسبت مردان نزدیک کنند: درصد زنان باسواد از 35 درصد در سال 55 به 80 درصد فزونی یافته است و هم اکنون بیش از 85 درصد از زنان شهرنشین و 69 درصد از زنان روستانشین، بر اساس تعریف مرکز آمار ایران باسوادند. این در حالی ست که در همین مقطع درصد مردان باسواد از 59 به 88 افزایش یافته است.

از نقطه نظرسطح تحصیلات نیز آمارها بسیار امیدوار کننده اند و افزایش محسوسی در سطح را نمایان می سازند. برای نمونه، در سال 55 کمتر از 3 درصد از جمعیت 6 ساله و بیشتر کشور تحصیلات عالی داشته - یا یک سال بیش از دیپلم متوسطه درس خوانده بودند. در حالی که آمار آخرین سرشماری این نسبت را حدود 11 درصد نشان می دهد. از سوی دیگر، بر پایه ی آخرین آمار در دسترس (85 – 1386) درکل دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی کشور نزدیک به سه میلیون نفر (18 برابر سال 55) به تحصیل اشتغال دارند که بیش از نیمی از اینان را زنان تشکیل می دهند؛ نسبتی که روبه فزونی ست. برای نمونه، با تمام محدودیت هائی که رژیم برای ادامه ی تحصیل زنان قائل شده در پذیرفته شدگان سال تحصیلی 88-1387 نسبت زنان به 63 درصد افزایش یافت.

در نتیجه نشانه هائی از بسط گسترده ی سطح دانش و بینش مردم، علی الخصوص شهرنشین و به ویژه زنان کاملاً محسوس است؛ پدیده ای که پیدایش خِرد، درایت و قدرت جمعی را نوید داده و علائمی از شکل گرفتن روابط افقی و هنجارهای مشترکِ دانش محور و رنگ باختن روابط عمودی، پدر سالاری و هرمی شکل افراد با یکدیگر، حداقل در شهرهای بزرگ را نشان می دهد؛ پدیده ای که نمونه های آن در فعالیت اجتماعی زنان وجوانان در انتخابات اوّل ریاست جمهوری خاتمی و انتخابات شوراهای شهر آن دوره، و در مطالعات مربوط به مشارکت سیاسی زنان در انتخابات ریاست جمهوری که در مرکز مطالعات عالی بین المللی دانشگاه تهران انجام داده ایم بطور برجسته ای نمود پیدا کرد (ر.ک: منبع شماره۱۷) و در، به اصطلاح انتخابات ریاست جمهوری سال 88 برجسته تر شد.

3- نشریات. یکی از شاخص های مهّم رشد و توسعهء جامعه، گستردگی نشر کتاب، روزنامه و نشریات ادواری است؛ وسیله ای که در آشناکردن مردم با حقوق و وظائف اجتماعی شان و شکل گیری خرد جمعی و هدایت افکار و عقاید عمومی و برقراری و پاسداری از حاکمیت مردمی در جامعه نقش مهّمی دارند. آمار رسمی نشان می دهد که در سال 1385، با تمام محدودیت هائی که نظام حکومتی قائل شده در کل مؤسسات انتشاراتی کشور (دولتی و خصوصی) بیش از 52 هزار (52385) عنوان کتاب چاپ و انتشار یافته بود. به بیان دیگر، در این سال جمعاً کمی بیش از 22 میلیون شماره کتاب (با تیراژ متوسط چهار هزار جلد) و سه هزار و چهارصد نشریه (روزانه، هفتگی، ماهانه، فصلی و یا مقطعی) منتشرشده بود. بدیهی است که انتشار این تعداد کتاب و یا سایر نشریات در عرض یک سال، با توجه به جمعیت تحصیل کرده ی ایران بسیار ناچیز است ولی در مقایسه با کمتر از سه هزارجلد کتاب یا 216 نشریه خصوصی و دولتی که در سی سال پیش از آن انتشار می یافته چشمگیر.

4- شهرنشینی. آمار های رسمی نشان می دهد که در سال 1385 نزدیک به 70 در صد از جمعیت کشور شهرنشین شده اند (این نسبت در سال 1355 نزدیک به 47 درصد بود). این جمعیت در 1016 شهر (6 شهر بالای یک ملیون نفر، 74 شهر بیش از 100 هزار نفر و 936 شهر کوچک یا روستا شهر) واقع در 30 استان، 336 شهرستان، 889 بخش ساکن بوده است

بنابراین، ملاحظه می شود که در این مدت مهاجرت به شهرو شهرنشینی رشد شتابانی داشته است. این در حالی ست که رشد طبیعی جمعیت بطور محسوسی کُند و به خط تعادل نزدیک شده و از 7/2 در سی سال پیش به 6/1 درصد در سال 1385 رسیده است.

5- نگاهی گذرا به وضع اقتصادی. نتایج آخرین سرشماری مؤید آن است که در بخش های تولیدی، تنها 18درصد در بخش کشاورزی، جنگلداری و ماهیگیری و 31 درصد در صنعت شاغلند و نزدیک به نیمی (48 درصد) از شاغلان در بخش خدمات اشتغال دارند. مقایسه ی این یافته ها با آمارهای رسمی سال 1355 نشان دهندهء رشد کاهندهء جمعیت فعال در بخش کشاورزی ست؛ پدیده ای که نمی تواند معلول مکانیزه و مدرنیزه کردن کشت و رزع باشد، گرچه در این بخش استفاده از ابزار مکانیکی به طور محسوسی متداول شده است (5/78 درصد از ماشین آلات کشاورزی استفاده می کنند- ر.ک: منبع شماره 13. ص238). در واقع امر، در ایران کشاورزی به نوعی رها شده و تابع طبیعت و شرایط  آب و هوائی است و نیروی کار قابل ملاحظه ای را معطل نگاه می دارد. هنوز رژیم اسلامی نیز نتوانسته وضعیت مالکیت و سقف آن را روشن و سرمایه گذاری درست در این بخش را تشویق کند و با اتخاذ سیاست های درست و برنامه ریزی دقیق، یک پارچه سازی اراضی، تصحیح روش و فنون استفاده از آب و آبیاری و تسطیح زمین های زراعی و مکانیزه و مدرنیزه کردن ابزار تولید و مدیریت درست کشت و زرع بهره وری از زمین را به حد مطلوب برساند و با رشد و توسعه ی صنعت و مالاً کاهش تورم نیروی انسانی در بخش کشاورزی و اتخاذ سیاست های حمایتی درست، به جای پیش گرفتن سیاست های مقطعی و گاهاً متضاد در پشتیبانی از محصولات کشاورزی، آن را سود آور نماید و کشاورزی را احیاء کند.

6- بیکاری. ایران کشوری ست تک محصولی (نفت و گاز) و نرخ بیکاری در آن بالا. بر طبق آمار رسمی- با فرض درست بودن - فقط نزدیک به 41 درصد از جمعیت در سن کار (10 ساله و بیشتر) فعال است. نرخ رسمی بیکاری (آشکار نه پنهان) در این جمعیت حدود 13درصد ذکرشده که قاعدتاً 4 الی 5 درصدی که در رده ی اشتغال ناقص رده بندی شدند (در آخرین سرشماری کسی که در دو هفته آخر پیش از روز سرشماری یک هفته کار کرده شاغل ناقص به حساب آمد) به آن اضافه می شود و رقم 17 –18درصد را بدست می دهد. ضمناً بیکاری پنهان و تورم نیروی کار در بخش کشاورزی، که از ناتوانی صنعت یا خدمات در جذب نیروی مازاد این بخش صورت گرفته و نظام ارضی و وجود خرده مالکی آن را تشدید کرده را هم نباید کم اهمیت تلقی نمود و لذا قاعدتاً نرخ بیکاری بطور محسوسی فراتر از اینهاست.

بر طبق همین آمار رسمی، 21 درصد از جمعیت بیکار را کسانی شکل می دهند که تحصیلات عالی و نزدیک به یک سوم از اینان نیز تحصیلاتی در حد دیپلم متوسطه دارند. به بیان دیگر، نرخ بیکاری آشکار در قشر تحصیلکرده (سطح دیپلم متوسطه و بالاتر) بطور محسوسی بالاتر از کسانی است که بی سوادند یا تحصیلات ابتدائی دارند؛ پدیده ای که می تواند از توسعهء دانشگاه ها و افزایش شمار دانشگاه دیده ها، فقدان سیاست منطقی در برنامه های آموزش عالی و سرمایه گذاری مولِّد، و عدم تمایل بازار به جذب این قشر از جوانان دانشگاه دیده نشأت گرفته باشد و یا از سطح توقع این دسته از جوانان که حاضر نمی شوند هر شرایطی را در این جامعه بپذیرند و تن به هر کاری بدهند و....

به هر حال، بالا بودن نرخ بیکاری پنهان و آشکار، به ویژه جوانان تحصیل کرده موجب شده که دولت با سد بزرگی از نیروی انسانی تحصیل کرده ی بیکار ِ در انتظار کار مواجه شود. مسلماً اگر نتواند وضعیت کشاورزی و صنعت را سامان دهد و آنها را سودآور و برای این قشر جوان کار ایجاد کند با افزایش بیکاران ناچاراً این سد می شکند و ضایعات سنگینی را به وجود خواهد آورد .

7– توان خدمات رسانی و نابرابری اجتماعی. بررسی ما ( ر.ک: منبع 3، مقیاس گوتمان ص232) نشان می دهد که اغلب شهرهای میانی و کوچک، و حتی برخی شهرهای بزرگ کشور، از توان خدمات رسانی متناسبی برخوردار نمی باشند و لذا مردم این مناطق برای تدارک کالا و یا دستیابی به خدمات عمده ی مورد نیاز خود ناچارند مسافت زیادی (بیش از یک روز رفت و برگشت) را طی کنند.

مقایسه ی آماری نشان می دهد که توزیع کالا و خدمات عمده در شهرهای بزرگ و میانی بزرگ شعاع بیشتری را پوشش می دهند و می توان گفت که این نوع شهرها به سوی خط تعادل متمایل شده اند. لیکن رژیم اسلامی، با تمام شعارهای حمایت از مستضعفان و برقراری عدالت اجتماعی هنوز نتوانسته بسیاری از مناطق محروم و فقیر کشور را به خط تعادل نزدیک کند، توزیع ثروت ملّی و منابع (مالی و انسانی) و امکانات و تسهیلات را عادلانه توزیع و رشد اجتماعی- فرهنگی و پیشرفت اقتصادی مناطق را همساز و تعادل و توازن را در سطح کشور برقرار کند. در نتیجه نابرابری اجتماعی شتاب گرفته و لایه ی فقیر جامعه، بجای لایه متوسط، متورم تر گردیده و لذا بار زندگی لایۀ متوسط و پائین جامعه طاقت فرسا تر شده است ـ پدیده ای که با محاسبه ی ضریب جینی ( عدد 4/. که واحد اندازه گیری پراکنش درآمد یا ثروت مردم یک جامعه است . این ضریب نسبتی است بین صفر و یک) بهتر خود را نشان می دهد و توزیع نا برابر ثروت و امکانات را برجسته تر می کند.

8- تعادل و توازن در نظام شهری. مطالعات و بررسی ها نشان می دهند که نظام شهری که باید درفرایند رشد و توسعه و ساختار فضائی بهینه و ایجاد تعادل و توازن درسطح کشور نقش و اهمیت تعیین کننده ایفا نماید خود هنوز شدیداً با عدم تعادل و توازن همراه است.

تهران، پایتخت و مرکز تصمیم گیری کشور، کماکان بارزترین جلوه ی این ناموزونی و عدم تعادل به شمار می آید. بعد از آن استان های خراسان رضوی، اصفهان، آذربایجان شرقی، گیلان و مازندران قرار گرفته اند. بر طبق نتایج آخرین سر شماری عمومی نفوس و مسکن (1385) این 6 استان 46 درصد کل جمعیت و 52 در صد ازجمعیت شهرنشین کشور را در خود جای داده اند و با آهنگ شتابانی رشد می کنند.

برای نمونه، استان تهران بیش از 13 میلیون نفر (شهر تهران 7988287 نفر) جمعیت دارد و 91 درصد این جمعیت شهرنشین و حدود همین میزان از ساکنان 6ساله و بیشتر آن (اعم از شهری و روستائی) باسوادند. حال اگر قم و قزوین، که به واقع رو به تهران دارند و جزو اقمار آن به حساب می آیند را به این آمار اضافه کنیم ملاحظه می شود که بیش از یک پنجم جمعیت کشور در پایتخت و دو استان اقماری آن (درکمتر از 3 درصد مساحت کل کشور) ساکن هستند و استان تهران با تراکم جمعیتی متوسط 713 نفر در یک کیلومتر مربع مواجه می باشد (ر.ک به: 7 - آخرین سرشماری عمومی کشور).

بر پایه ی سالنامه ی آماری سال 83، این استان، یا بهتر است بگوئیم تهران و حومه ی شهری آن، یک پنجم دانشجویان و یک سوم کادر علمی تمام وقت و حق التدریسی دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و دانشگاه آزاد اسلامی کل کشور، حدود 40 درصد پزشکان مراکز درمانی دولتی کشور (علاوه بر تراکم پزشکان بخش خصوصی)، 25 درصد داروخانه ها و یک سوم کل 243 سینمای کشور را به خود اختصاص داده بود. تهران در این سال نزدیک به سه چهارم کل کتب (نزدیک به 30 هزار جلد کتاب منتشره) و 61 درصد کل نشریات روزانه، دوره ای یا مقطعی را منتشر کرده و سهم 29 استان باقیمانده ی کشور ناچیز و ناموزون بوده است.

نمونه ی بارز این نامورونی استان کوچک قم است. بر طبق سرشماری سال 85، بیش از یک میلیون جمعیت دارد (94در صد جمعیت آن شهر نشین هستند) و 86 در صد جمعیت آن با سوادند. قم در سال 83 با انتشار نزدیک به 6400 جلد کتاب مقام دوم در سطح ملّی را بدست آورد. به بیان دیگر، تهران و قم جمعاً ۸۸ درصد کتب منتشره در کل کشور را به خود اختصاص دادند و تنها 13درصد در خراسان رضوی و 27 استان دیگرانتشار یافته بود.

استان خراسان رضوی با مرکزیت مشهد (دومین شهر بزرگ کشور با بیش از 4 /2 میلیون نفر جمعیت) که بر طبق آمارهای سرشماری عمومی سال 1385 نزدیک به 6 /5 میلیون نفر (5593079) – تقریباً 8 درصد کل کشور- جمعیت دارد نمونه دیگری ست از عدم تعادل و توازن. در این استان 68 درصد مردم ساکن نقاط شهریند و نرخ باسوادی در آن 86 درصد بوده و بر پایه ی آمار سال 85 تراکم جمعیتی دراین استان حدود 44 نفر در یک کیلومتر مربع محاسبه می شود.

این استان با سنت شهرنشینی قدیمی و وزن بین المللی و موقعیت اقتصادی – سیاسی ممتاز و شبکه ارتباطی و خدمات رسانی مناسبی که دارد در سال 83 توانسته 8 درصد دانشجویان و نزدیک به 6 درصد کادر علمی تمام وقت و حق التدریسی دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی (اعم از دولتی و آزاد) را جذب کند. نزدیک به 8 درصد پزشکان (پزشکان بخش خصوصی منظور نشدند)، 11 درصد داروخانه ها و 8 در صد کل سینماهای کشور در این استان فعال بوده اند؛ نسبت هائی که با سهم جمعیتی این استان کم وبیش همخوانی دارند.

از نظر نشر کتاب، این استان در سال مورد بحث، با در اختیار داشتن امکانات مالی استان قدس رضوی و واحد های انتشاراتی آن، تنها دو هزار و یکصد و هفده جلد کتاب، اغلب با بار مذهبی، انتشار داده و با انتشار 5 درصد کل کتب منتشره در این سال (83) پس از قم که کمتر از 19 درصد آن جمعیت دارد قرار گرفته است و در ردیف سوم، اصفهان، با انتشار 600 جلد کتاب ردیف چهارم را اشغال کردند.این تفاوت با استان های دیگر به مراتب بارزتر است.

نمونه ی دیگر، بررسی وضع استان سیستان و بلوچستان، بزرگترین استان کشور از نظر وسعت (181785 کیلو متر مربع) می باشد. آمار نشان می دهد که این استان مرزی و دارای موقعیت مکانی حساس و واقع در قلب منطقه ی بیابانی و کم آبِ شرق ایران، از امکانات، تجهیزات و توان خدماتی و مدیریتی بسیار ضعیفی برخوردار است. برطبق نتایج سرشماری عمومی سال 1385 کمی بیش از  4/2 میلیون نفرجمعیت دارد- قدری بیش از 3 درصد جمعیت هفتاد میلیونی (70495782 نفر) کشور. نرخ شهرنشینی در آن کمتر از 50 درصد و راکم جمعیتی آن، در مقایسه با 713 نفر در یک کیلو متر مربع استان تهران، نزدیک به 13 نفر در یک کیلو متر مریع محاسبه می شود. نرخ باسوادی در آن 68 درصد است (درمقایسه با 91٩۱ در صد استان تهران). تنها کمتر از 17 درصد جمعیت شاغل استان اظهار داشتند که در کشاورزی و ماهیگیری و حدود 16 درصد نیز در صنعت و معدن کارمی کنند. 39 درصد از باقیمانده ی شاغلان این استان در بخش خدمات اشتغال دارند یا کارگر ساده اند. 28 درصد دیگر شغل شان را اظهار نکردند؛ که ظاهراً بخشی از اینان به کار قاچاق مواد مخدر می پردازند.

بنابراین، شهریست خدماتی با توان تدارکاتی بسیار ضعیف. این استان فقیر، محروم و دارای عوامل محدود کننده نظیر کمبود آب و دوری از مراکز مهّم جمعیتی و پایتخت، در سال 1383 از نظر کمّی تنها 5 /2 درصد دانشجویان و کمی بیش از 2 درصد کادر علمی تمام وقت و حق التدریسی دانشگاه ها و مراکز عالی آموزشی و دانشگاه آزاد اسلامی کشور را جذب کرده است. 616 پزشک دولتی (حدود 2درصد کل)، یعنی برای هر بیش از 3000 نفر ساکن استان یک پزشک وجود داشته (در سی سال پیش برای هر 5200 نفر یک پزشک) و در این سال تنها 123 داروخانه (کمتر از 2 درصد کل داروخانه های کشور) در کل این استان پهناورفعال بوده اند. در کل این استان فقط 2 سینما دائر بوده و در یک سال تنها 25 عنوان کتاب انتشار یافته است.

استان کوهستانی کرمانشاه، با نزدیک به 9/1 میلیون نفر جمعیت در سال 1385 و با موقعیت مکانی حساس و مناسبی که دارد، جلوه ی دیگری از این عدم تعادل و توازن ست. استانی است محروم، منزوی و از تجهیزات و توان تدارکاتی ضعیفی برخوردار. نرخ شهر نشینی در آن 67 درصد و 82 درصد مردم 6 سال و بیشتر این استان باسوادند. تراکم جمعیتی در این استان حدود 70 نفر در یک کیلومتر مربع محاسبه می شود. برپایه ی آخرین سرشماری، فعالیت غالب در آن کشاورزی و جنگلداری و شیلات (با 23 در صد) است و صنعت و معدن توانسته اند فقط حدود 8 درصد از شاغلان را جذب کنند. بر پایه ی سالنامه ی آماری سال 83، در حدود 2 در صد دانشجویان و2به همین نسبت کادر2علمی مراکز آموزش عالی و2دانشگاه آزاد اسلامی و نزدیک به 2 درصد پزشکان مراکز درمانی دولتی در این استان اشتغال دارند. در همین سال در کل استان کمتر از دو درصد داروخانه های کل کشور (141واحد ) و در 26 نقطۀ شهری استان تنها 4 سینما فعال بوده و در طول مدت یک سال جمعاً 47 عنوان کتاب منتشر شده است.

نمونه دیگر این نا موزونی استان مرزی و زرخیز خوزستان است. این استان بر پایه ی نتایج آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 85، نزدیک به ¾ میلیون نفر (6 درصد کل کشور) جمعیت دارد. تراکم جمعیتی در آن 67 نفر در یک کیلومتر مربع و نرخ شهرنشینی در این استان 67 و نرخ باسوادی آن 84 درصد محاسبه می شود. در این استان مرزی و دارای موقعیت حساس و ویژگی های خاص اقلیمی، معادل 16 درصد شاغلان در بخش کشاورزی، جنگلداری و شیلات و 18 درصد نیز در صنعت و معدن اشتغال دارند. و بر پایه ی آمار رسمی سال 83، این استان توانسته 5 درصد دانشجویان و کمی نزدیک به 4 درصد کادرعلمی تمام وقت و حق التدریسی دانشگاه ها و مراکز آموزش عالی و دانشگاه آزاد اسلامی کشور را جذب کند. در این سال، در کل استان 1412 پزشک در مراکز درمانی دولتی (حدود 6 درصد کل) و 205 داروخانه (حدود 3 درصد کل) و فقط 12 سینما در26 شهر این استان فعال بوده اند. جمعاً در کل استان در عرض یک سال فقط  165 عنوان کتاب انتشار یافته است.

و بالاخره، استان حاصلخیز و سرسبز مازندران، استانی که در اصطلاح جامعه شناسی منطقه ی شهری نامیده می شود و ویژگی خاص خود را دارد. نتایج آخرین سرشماری نشان می دهد که این استان نزدیک به 3 میلیون نفر (کمی بیشتر از گیلان یا آذربایجان شرقی) جمعیت دارد. ساری، مرکز استان که از نظر توان خدماتی و تمدن حضری در موقعیت مطلوبی قرار گرفته، با بیش از 260 هزار نفر جمعیت (بر پایه سرشماری سال 1385) در رتبه ی شهرهای میانی قراردارد. جاذبه ی نفوذی تهران در این استان کاملاً هویدا ست و به همین دلیل وبا توجه به شکل خطی راه های ارتباطی و شرایط اقلیمی و محدودیت هائی که دارد، ساری هرگز نتوانسته به صورت مرکز جمعیتی مسلطی در منطقه درآید. در استان مازندران نرخ شهرنشینی 53 درصد و تراکم جمعیتی حدود 123 نفر در یک کیلو متر مربع است. حدود 4 در صد جمعیت کشور در این استان سکونت دائم دارند. استانی ست با امکان توریست پذیری بالا. بر پایه ی نتایج آخرین سرشماری، نرخ بیکاری آشکار آن نسبتاً کم (7 درصد در برابر 11 در صد تهران و 18 صد خوزستان) است. معادل31 درصد جمعیت شاغل این استان در بخش کشاورزی و جنگلداری و ماهیگیری کارمی کند و 12درصد نیز در صنعت و معدن اشتغال دارد. نرخ باسوادی در آن بالا و در حد تهران است (بر پایه ی آمارهای رسمی سال85، حدود 85 درصد مردم 6 ساله و بیشترآن باسوادند). بر طبق سالنامه ی آماری سال 83 حدود 6 درصد از دانشجویان کشور در مراکز آموزش عالی این استان تحصیل می کنند و این استان که به راحتی می تواند خدمات عُمده ی خود را از تهران بگیرد توانسته 5 درصد کادر علمی تمام وقت و حق التدریسی دانشگاه ها ومراکز آموزش عالی و دانشگاه آزاد اسلامی کشور را جذب کند. در کل استان، علاوه بر پزشگان خصوصی که در مقایسه نسبی با استان های سیستان و بلوچستان، کرمانشاه یا خوزستان بطور محسوسی بیش تر است، تعداد 1423 پزشک در مراکز درمانی دولتی این استان (حدود 6 درصد کل) فعالیت دارند، تقریباً معادل خوزستان که حدوداً سه برابر آن وسعت و 4/1 برابرآن جمعیت دارد؛ کمی بیش از 2 برابر استان سیستان و بلوچستان که نزدیک به 8 برابر آن وسعت دارد. این در حالی ست که استان مازندران نزدیک تهران است، رو به پایتخت دارد و می تواند بیشترخدمات عمده ی خود را از آن بگیرد و عملاً می گیرد و کالای عمده ی مورد نیاز را از آنجا تأمین می کند. آمارهای رسمی نشان می دهند که در مجموع 311 داروخانه (حدود 5 درصد کل) و 11 سینما به ساکنان این استان سرویس می دهند. در این استان در سال 83 مجموعاً تعداد 175 عنوان کتاب نیز انتشار یافته است.

8-1- حال از دید دیگری مسئله را بررسی کنیم: تعادل نظری در اندازه ی شهرهای عُمده ی کشور. محاسبات نشان می دهـد که هنوزهم شهرهای مهّم کشور با خط تعادل نظری به میزان زیادی انحراف ( مثبت یا منفی) دارند و سادگی توزیعهای کریستالر یا لوش* را ندارند. برای نمونه، جمعیت تهران٣ برابر- بجای دوبرابر- دومین شهر بزرگ کشور (مشهد) و 4/4 برابرسومین شهر بزرگ(اصفهان)- به جای سه برابر- و٥ برابر- به جای چهاربرابر- چهارمین شهر بزرگ(تبریز) و 13 برابر دهمین شهر (رشت) و..می باشد.(برای اطلاع بیشتر ، ر.ک به: 3).

8 -2- تمدن شهری وتوان خدمات رسانی. نتایج محاسبات بارعامل که با انتخاب 30 عامل مشترک انجام شد، با استثنا کردن شهرتهران وغربال کردن های لازم، نشان می دهد که چهار شهر مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز از نظر مدنیّت و توان خدمات رسانی وزن بالاتری دارند و می توانند بخش عمده ای از کالا و خدمات منطقه جمعیتی قابل توجهی را تأمین نمایند. شهرهای اهواز، کرمان و رشت تا حدودی هم وزن اند و از توان تدارکاتی متوسطی برخوردار. سپس هفده شهرکرج، ارومیه، همدان، ساری، یزد، کرمانشاه، بابل، قم، شهرکرد، زاهدان، اراک، شاهرود، سمنان، گرگان، بندرعباس، قزوین و بیرجند رتبه بعدی را شکل می دهند. این شهرها از توان تدارکاتی ضعیف یا بسیار ضعیفی برخوردارند. این یافته ها نیز رشد ناموزون اقتصادی و اجتماعی - فرهنگی مناطق، توزیع نامتناسب امکانات و تسهیلات خدماتی اعم از آموزشی، بهداشتی - درمانی، اجتماعی و فرهنگی در سطح کشور را نشان می دهد.

***

کریستالر Cristaller W، جغرافیدان آلمانی و  A. Losch اقتصاددان آلمانی اند. کریستالر در اوائل دهه ی 1930 نظریه ی "مکان های مرکزی" را ارائه داد و نشان داد که وظیفه ی اصلی هر مرکز شهری تدارک کالا وخدمات به مردم بخش معینی از فضا ست. این عملیات در مکان های مرکزی یا در میدان های مرکزی متراکم می شوند، بنابراین اهمیت شهرها برحسب سطح کالا و خدماتی که عرضه می کنند متغیر است. شهر هرچه بتواند کالا و خدمات بیشتری تهیه و عرضه کند در سطح بالاتری و در نتیجه در سلسله مراتب کل در ردیف بالاتری قرار می گیرد. هر چه به سوی رأس هرم سلسله مراتب برویم، تعداد شهرها کمتر می شود و هنگامی که شهر به یک جمعیت بیشتری خدمات عرضه می کند خود نیز بزرگتر می شود و فضای بیشتری را اشغال می کند. کریستالر و لوش، همزمان، برای تشریح توزیع مراکز بر حسب سطح، چارچوب منظمی را بر پایه ی شش ضلعی تدارک دیدند. این نظریه نظم نسبی مکان های مرکزی و تفاوت شان از نظر سطح و تأثیر این سطوح در محیط اطراف را نشان می دهد. بنابراین در نظم منطقی بزرگترین شهر دو برابر دومین شهر و دومین دو برابر سومین و الی آخر جمعیت دارد؛ پدیده ای که عمدتاً پیامد نظام متمرکز اداری – سیاسی کشور، محدودیت های جغرافیائی و ناهمگونی و نامتناسب بودن کیفیت شبکه های ارتباطی ست. تقسیم بندی قانونی کشور، تاکنون عملاً چیزی جز وسیله ای ساده برای انتقال و به اجرا گذاردن تصمیمات پایتخت نبوده است. در این ساختار ارائۀ خدمات و کالا و ایجاد شمار زیادی فعالیت در تهران و چند شهر  عمده سبب شده که پایتخت و این چند شهرِ با سابقه و قدمت تاریخی و یا خدمات ویژه، چون اصفهان، شیراز، مشهد و قم به نحو بی قاعده ای بزرگ و متورم شوند.

مطالعات و بررسی های شبکه ی شهرهای مهّم کشور این مجموعه مطالعات همچنین نشان می دهد که خوشبختانه در برخی مناطق مانند شهرهای رشت- صومعه سرا- کوچصفهان، لاهیجان- لنگرود- رود سر ، ساری- قائم شهر – بابل و آمل در استانهای گیلان و مازندران، دزفول – اندیمشک- سردشت در استان خوزستان، و یا مثلاً اصفهان- فلاورجان- گلپایگان- نجف آباد و خوانسار، منطقۀ شهری متراکم، خطی و یا با رشد سرطانی ایجاد شده است؛ پدیده ای که مانع انباشتگی جمعیت در یک نقطه می شود و ساماندهی فضائی و هماهنگ سازی فعالیت ها در انواع و سطوح گوناگون را تسهیل می کند و از گسیختگی فضا و فاصله ی ژرف میان شهر و روستا می کاهد و تأمین سرویس ها و خدمات رفاهی- اجتماعی را تسهیل می کند.

باری، این انباشتگی جمعیت و تراکم کالا و خدمات سطح عالی در تهران و برخی از این شهرهای بزرگ به ضعف توان تدارکاتی شهرهای حتا بزرگ منطقه ای و عدم رشد کافی شهرهای میانی و میانی کوجک در اغلب مناطق عملکرده و به منزوی شدن و در نتیجه عقب ماندگی مناطقی مانند زاهدان، کرمانشاه و سنندج، ایلام که از مرکز تصمیم گیری فاصله زیاد یا نسبتاً زیادی دارند و با محدودیت های جغرافیائی، طبیعی و ارتباطی سریع مواجه اند منجر شده است.

همین پدیده و شرایط جغرافیائی موجب شده در برخی مناطق استخوان بندی مناسب و کارسازی شکل نگیرد و ساکنان مثلاً روستاهای نزدیک به مرز افغانستان، بسیار فراتر ازحوزۀ نفوذ مشهد، ناچار شوند حدود 100- 150 کیلومتر مسافت را طی کنند تا بتوانند خدمات فوری و کالاهای مورد نیاز، حتا یک ماهه ی خود را از این شهر تهیه نمایند. نمونه دیگر این پدیده را می توان در استان فارس مشاهده کرد. در پیرامون شیراز شهرهای فسا، جهرم، داراب، کازرون و استهبان قرار دارند. همه این ها شهرهای میانی کوچکند و به فاصلۀ 100 تا 150 کیلومتری شیراز قرار گرفته اند. هیچکدام به صورت شهرمسلطی در منطقه در نیامده تا بتواند بخشی از بار شیراز را به دوش بگیرد (ر.ک: 3).

بخش دوُم: مهاجرت های داخلی و حاشیه نشینی شهری

مقدمه. اکنون برای شناخت بهتر ساختار کالبدی ملُی مهاجرت داخلی، روند و چگونگی آن و ارتباطش با حاشیه نشینی شهری را مورد تعمق قرار می دهیم: نوع و شدت مهاجرت، مهاجرین چه کسانی هستند ، چرا کوج کردند، به کجا رفتند و... و بالاخره پدیده ی حاشیه نشینی شهری چیست و چه ارتباطی با مهاجرت، به ویژه مهاجرت های ناخواسته دارد. برای این منظور از یافته های مربوط به محل تولد واقامت افراد ساکن در ایران در دو سرشماری اخیر (1385-1375) مدد می گیرم و سعی می کنیم تا آنجا که به این بحث مربوط می شود و منابع سندی اجازه می دهند آنرا به اجمال مورد تحلیل و تفسیر قرار بدهیم .

1- نوع و شدت مهاجرت. مقایسۀ نتايج سرشماري هاي عمومي نفوس ومسكن سالهای 1375 و 1385 نشان می دهد که در این مقطع ده ساله بیش از 12 میلیون نفر در کل کشورجا به جا شده اند، محل اقامت خود را ترک کرده و در شهر یا حتا در روستای دیگر اقامت گزیده اند. از این تعداد 66 درصد در داخل استان محل سرشماری جا به جا شده اند؛ 56 درصدشان در نقاط شهری و 44 درصد نیز در نقاط روستائی داخل استان سکونت اختیار کرده اند – مهاجرت درون استانی. نزدیک به سه میلیون نفر نیز به استان های دیگر مهاجرت کرده اند. کمی بیش از یک میلیون نفر باقیمانده اقامت در خارج از کشور را برگزیده یا محل اقامت پیشین خود را ذکر نکرده ا ند.

2- قصد از مهاجرت. جا لب است بدانیم که بر پایه ی شاخص های مرکز آمار ایران در سرشماری عمومی (آبان 1385) افرادی مهاجر برون استانی تلقی شدند (شهری و روستائی) که اظهار داشتند که بیش از سه سال است که در مکان وارد شده اقامت دارند. بنابراین مهاجرین موقت یا فصلی به حساب نمی آیند. بلکه مهاجرت با قصد اقامت دائم در محل جدید صورت گرفته و مرکز آمار ایران هم آن را مهاجرت دائم به حساب آورده است .

3- منشاء مهاجرت. نگاهی به منشاء این مهاجرین نشان می دهد که اینان فقط سرریز جمعیت روستائی یا روستائیانی نیستند که معمولاً به شهرها مهاجرت می کنند بلکه بیشتر شهرنشینانی هستند که به دلائلی، به نظر عمدتاً اقتصای و آموزشی، بهداشتی- درمانی محل اقامت خود را ترک کرده و در شهر یا حتا روستای استان دیگر اقامت گزیده اند. بر پایه ی برآورد مرکز آمار ایران - منتج از آخرین سرشماری- 74 درصد از این مهاجرین اظهارداشتند که از شهربه شهر یا حتا به روستای استان مهاجرپذیر مهاجرت کرده و در آن اقامت گزیده اند. تنها 26 درصد باقیمانده گفتند که منشاء روستای داشته و محل تولد خود را ترک کردند و شهر یا حتی روستائی در استان مهاجرپذیر را برای کار و یا زندگی برگزیده اند (آمار جا به جائی جمعیت در داخل استان محل تولد در این آمار لحاظ نشد). بنابراین مهاجرت صرفاً از روستا به شهر صورت نگرفته است. بلکه برخی از این دسته از افراد که به استان های دیگر مهاجرت کردند روستا، به ویژه روستای واقع در پیرامون شهر معمولاً بزرگ را برای اقامت و زندگی برگزیده اند (12درصد) و 88 درصد باقیمانده به اصطلاح شهرنشین شده یا در حاشیه ی شهرها سکونت اختیار کرده و حاشیه نشینی شهری را متورم کرده اند.

4- حال بد نیست ببینیم به کجا رفته اند. جدول زیر نشان می دهد كه 60 درصد استان هاي كشور در اين مقطع 10 ساله كم و بيش مهاجرفرست بوده اند و از نظر تفاضل مهاجران وارد شده به استان و خارج شده از آن- خالص مهاجرت- موازنه منفي داشته اند.

اين استان ها را مي توان به دو دسته تقسيم كرد. استان هائي كه در این مقطع شديداً مهاجر فرست بوده اند، نظير آذربايجان شرقي، اردبيل، كرمانشاه، كردستان، لرستان، همدان و بالاخره سیستان و بلوجستان در يك دسته قرار می گیرند. استان هائی مانند كرمان، خراسان جنوبی، ايلام، زنجان، چهارمحال و بختیاری و بالاخره کهکیلویه و بویراحمد، يعني استان هائي كه تعداد مهاجران خارج شده ازهر يك از اينها، در مقايسه با مهاجران وارد شده به آنها در همين مقطع کمی بيشتر بوده است و لذا موازنه مهاجرت در اين استان ها نيز منفي بدست مي آيد و مؤید آن است که جمعیت از دست داده اند. اینها دسته دوم از استان های مهاجر فرست را شکل می دهند.

استان مرزی خوش آب و هوا، حاصلخیز (براحتی می توان دوبار محصول برداشت کرد) و از نظر منابع زیر زمینی غنی خوزستان که در مقطع ده سالۀ قبل (1365-1375) و پس از خاتمۀ جنگ و مراجعت خوزستانی ها به ولایت شان مهاجرپذیر شده و موازنه مثبت داشته (64/1 درصد جذب کرده بود) نیز در این مقطع مهاجر فرست شده و 6/2 درصد رشد منفی پیدا کرده، یعنی جمعیت از دست داده است. پدیده ای که به نظر مي رسد علّت اصلی و یا علل آن را باید در کمبود امکانات و تسهیلات رفاهی، بهداشتی - درمانی، آموزشی و به ویژه مشکلات اقتصادی و بیکاری جستجو کرد.

و بالاخره تفاضل تعداد مهاجرین وارده به و خارج شده از استان های آذربایجان غربی، فارس، قزوین و هرمزگان تقریباً صفر بدست می آید. امری که مؤید آن است که در این مقطع در مجموع جمعیت خود را حفظ کرده یا جمعیت قابل ملاحظه ای را از دست نداده و یا همان قدر که از دست داده جذب کرده اند و خالص مهاجرت شان صفر یا نزدیک به آن است.

در مقابل، ده استان تهران، قم، خراسان رضوی، اصفهان، سمنان، گیلان و مازندران و گلستان، استان صنعتی يزد و بالاخره بوشهر،هریک به دلائلی جاذب جمعيت بوده و مهاجرت کنندگان استان هاي دیگر را درخود اسكان داده و بزرگتر شده اند.

در این مجموعه، استان تهران همان طورکه انتظار می رفت از نظر جذب جمعیت در این مقطع نیز در ردیف اول قرار گرفته است و 30 درصد کل مهاجرین آذری، کرد، لر و لک، عرب، بلوچ، فارس زبان و غیره را جذب کرده و در خود اسکان داده است. بهمین دلیل بزرگتر شده و بدون آن که رشد طبیعی جمعیت آن از میانگین جمعیت شهرنشین کشور بیش تر باشد هم اکنون حدود 19 درصد از جمعیت ایران در تهران بزرگ سکونت دارد. این نسبت در سال 1355حدود 13 درصد بود؛ امری که تمرکز گرائی بیش تر در تهران معنا می دهد.

بررسی منشاء مهاجرت کنندگان به این استان وبویژه به شهرتهران بزرگ (1438406 نفر) نشان می دهد که بیشترین اینان از آذربایجان شرقی به تهران مهاجرت کرده و بنا به اظهار خودشان بیش از سه سال است که در تهران اقامت دارند. به بیان دیگر، 12 درصد از کل مهاجرین که استان تهران و به ویژه پایتخت را برای زندگی انتخاب کرده اند فقط از استان آذربایجان شرقی آمده اند. 9 درصد از مهاجرین به تهران از همدان، 7 درصد از خراسان رضوی، 5 درصد از کرمانشاه، 3 درصد از کردستان، 4 درصد از لرستان و همین نسبت از خوزستان به تهران آمده و در آن یا شهرهای اقماری یا حاشیه آن ساکن شده اند. درصد مهاجران سایر استان ها به تهران کمتر از 3 محاسبه می شود. ولی بهرحال، بر پایه ی آخرین آمارهای رسمی استانی نداریم که در این مقطع به تهران مهاجر نفرستاده باشد.

اکنون جالب است بدانیم که اکثریت تعداد 823379 نفر مهاجرت کنندگان از تهران به کجا رفته اند. 22 درصد از کسانی که تهران را بقصد مهاجرت ترک کردند در استان های سر سبز شمالی گیلان، مازندران و گلستان ساکن شده اند؛ قرائن نشان می دهند که بخشی از اینان را بازنشستگان شکل می دهند. 8 درصد از تهران به قم و همین نسبت به قزوین رفته و یا در زنجان یا در اصفهان اقامت گزیده اند. تنها 6 درصد در آذربایجان شرقی و همین نسبت در اراک و بالاخره 5 درصد در همدان ساکن شده اند. به بیان دیگر، بیش از 60 درصد از سانی که در این دهه مورد بحث تهران را ترک کرده اند در نقاط جمعیتی در پیرامون تهران و یا نزدیک به پایتخت سکونت اختیار کرده اند.

حال بجاست نگاهی بر بیش از 300 هزار نفر مهاجرین خارج شده از استان آذربایجان شرقی داشته باشیم. آمار نشان می دهد که 57 درصد از مهاجران خارج شده از این استان تهران را برای اقامت برگزیده و در آن ساکن شده و 3 درصد نیز به استان قم رفته اند، یعنی جمعاً 60 درصد از مهاجرت کنندگان از آذربایجان شرقی این دو استان را برای سکونت اختیار کرده اند. سهم آذربایجان غربی، اردبیل و زنجان (مناطق آذری زبان) در جذب مهاجرین آذربایجان شرقی به ترتیب 15، 5 و 2 یا جمعاً 22 درصد محاسبه می شود. استان گیلان 3 در صد، قزوین، کردستان، بوشهر، خراسان رضوی و بالاخره مازندران هر یک کم و بیش یک درصد از مهاجرت کنندگان از آذربایجان شرقی را در خود جای داده اند.

از  سوی دیگر، آمار نشان می دهد که در این مقطع تعداد 158426 نفر استان آذربایجان را برای اقامت برگزیده اند - تقریباً نصف آنچه که این استان را ترک کردند. بیشترین نسبت این مهاجرین وارد شده به استان آذربایجان شرقی از استان های تهران (30 درصد) و آذربایجان غربی با 28 در صد می باشند. خوزستان با 10 درصد و اردبیل با 6 درصد، کردستان با 5 درصد، کرمانشاه، گیلان و خراسان رضوی هر یک با 3 درصد در فرستادن مهاجر به این استان سهم داشته اند. سهم استان های فارس 2 درصد و مازندران کمی بیش از یک درصد بوده است.

حال نگاهی اجمالی به استان کوچک قم بیندازیم. محاسبه تفاضل مهاجرین وارده به استان قم و خارج شده از آن مثبت است (23403 نفر) و استان قم (بخوانید شهر قم) را در ردیف سوم از نظر جذب جمعیت، یعنی بعد از تهران و استان صنعتی یزد قرار می دهد و مؤیدآن است که خالص مهاجرت این استان بیش از دو  درصد (24/2) جمعیت سال 1385 استان را شکل می دهد.

این نسبت برای یزد نیز مثبت (97/3) بدست می آید، یزدی که بدلیل، به ویژه توسعه ی صنعت در آن، در مقطع ده ساله قبل (75-1365) نیز از نظر خالص مهاجرت موازنۀ مثبت داشته است (در سال 85 بیش از 140 کارگاه صنعتی بزرگ - بیش از 50 کارگر- در این استان فعال بوده اند).

عکس این حالت در کرمانشاه و کردستان و لرستان که شدیداً مهاجر فرست بوده اند و موازنه ی منفی داشته اند دیده می شود. خالص مهاجرت درکرمانشاه (تقریباً 200 هزار نفر) 2/2 درصدجمعیت کل استان و در کردستان (130380 نفر) 7/1 درصد و در لرستان (43918 نفر) 3/2 درصد جمعیت استان محاسبه می شود و مؤید آن است که در این مقطع جمعیت قابل ملاحظه ای را از دست داده اند. 9 درصد از مهاجرت کنندگان از کرمانشاه به کردستان رفته و در آن سکونت گزیده اند (از یک منطقۀ کرد نشین به استان کردنشین دیگر)، 4 در صد به آذربایجان غربی که بخشی از آن کردنشین است رفته و در آن ساکن شده اند، همدان با 7 درصد ،استان مرکزی با جذب 5 درصد و خوزستان، اصفهان و دو استان گیلان و مازندران هر یک با جذب 4 درصد و آذربایجان شرقی با جذب نزدیک به 2 درصد از مهاجران استان کرمانشاه ردیف های بعدی از نظر جذب قرار دارند و جمعیت مهاجر این استان را در خود جای داده اند. در اینجا نیز استان تهران بیشترین مهاجرین کرمانشاه را جذب کرده و در خود جای داده است (39 درصد).

در کردستان آمار رسمی مؤید آن ست که بعد از تهران (با 31 درصد) استان مجاورآن، همدانِ ترک، کرد، لر و لک و فارس نشین، با جذب 11 درصد از مهاجران این استان ردیف دوم را اشغال کرده، آذربایجان غربی و کرمانشاه هر یک توانسته اند 8 درصد مهاجران و گیلان و مازندران هر یک 7 درصد و زنجان 4 درصد از مهاجران این استان را در خود جای دهند. اینها مهمترین استان هائی هستند که مهاجرین استان کردستان را جذب کرده اند.

لرستان نیز بیشترین مهاجرین را به تهران فرستاده- 43 درصد. جالب است که استان هم مرز آن، خوزستان، نیز 15 درصد از مهاجرین این استان لرنشین را جذب کرده و در خود ساکن نموده است. اگر فرض کنیم که بخشی از این مهاجرین خوزستانی هائی هستند که در اثر جنگ به لرستان پناه برده و با خاتمه یافتن جنگ و آغاز ساخت و ساز به خوزستان برگشتند باز هم شمار مهاجرین لرستانی به استان زرخیز خوزستان چشمگیر است. اصفهان با پذیرش 8 درصد از مردم لرستان ردیف سوم را اشغا ل کرد. استان مرکزی 7 درصد و همدان (استان مجاور آن) و کرمانشاه هر یک توانسته اند 4 درصد را در خود جای دهند.

بررسی مهاجرفرستی استان سیستان و بلوچستان در این مقطع نیز جالب است و نشان می دهد که بیشترین درصد مهاجران این استان (نزدیک به نیمی از آنان) به استان های مجاور، یعنی خراسان رضوی (30) یاخراسان جنوبی (8) یا کرمان (8) رفته و در آن ساکن شده اند. تنها 8 درصد از این افراد تهران (شاید به دلائل بُعد مسافت و یا عوامل فرهنگی) و 10 درصد نیز استان گلستان، 4 درصد مازندران و همین نسبت استان فارس یا هرمزگان و 5 درصد نیز یزد را برای کار و زندگی مناسب دانسته، به آنجا مهاجرت کرده و در آن سکونت اختیار کرده اند.

5- اکنون به پدیده دیگری نگاه کنیم که حداقل بخش عُمده ای از آن زائیده همین مهاجرت هاست - حاشیه نشینی شهری و اعتیاد. حاشیه نشینی شهری پدیده ای ست که سابقه ی آن به شهرنشینی و ایجاد کلان شهرها و مهاجرت مردم تنگدست و فقیر برای کار و یا دستیابی به خدمات عمده ی آموزشی، بهداشتی و درمانی، فرهنگی و نظایر آن به شهر بزرگ بر می گردد. بنابراین نمی توان آن راصرفاً معلول انقلاب یا عملکرد نادرست نظام اسلامی قلمداد کرد. منتها مسلماً برنامه ریزی های نادرست و عملکرد نابخردانه حاکمیت، فقر و بیکاری، تمرکز خدمات و تسهیلات بهداشتی - درمانی، آموزشی و نظایر آن در برخی شهرها در تشدید آن تأثیر مستقیم داشته است. به نحوی که بر طبق آمار رسمی تقریباً 15 درصد از جامعه ی شهرنشین شهرهای بزرگ، به ویژه تهران حاشیه نشینند و در زاغه ها، آلونک ها و کپرهای ساخته شده به طور غیرمجاز و غیربهداشتی با فقر وفلاکت یا اعتیاد و قاچاق مواد مُخدر روزگار می گذرانند (ر.ک : مصاحبۀ روستا مجید، مدیر ستاد ملّی توانمند سازی وساماندهی سکونتگاه های غیر رسمی. بی بی سی 2/22/2009 و یا نتایج مجموعه ی بررسی های حاشیه نشینی- مؤسسه مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران).

بخش سوّم: مروری سطحی و گذرا بر اقدامات انجام شده در جهت آمایش سرزمین

حال که وضع موجود کشور را با دیدی، هرچند سطحی و گذرا، بازشکافتیم و به ساختار نظام شهری و نابرابری ها، واپس ماندگی و فقر و محرومیت وعقب ماندگی برخی مناطق این سرزمین پهناورِ ثروتمند اشاره کردیم، به جاست ببینیم تاکنون برای شناخت و آمایش سرزمین چه کارهائی شده و چه گام هائی درجهت محرومیت و فقر زدائی و بهره برداری بهینه از سرمایه های ملّی (معنوی و مادی)، مدیریت خردمندانهء سرزمین و مشارکت دادن هرچه بیشتر مردم بومی در امور اجتماعی- فرهنگی و اقتصادی-عمرانی منطقه شان برداشته شده است.

نخستین گام در جهت سپردن کار مردم به مردم در صدر مشروطیت و با تصویب قانون ایالتی- ولایتی (مجلس اول -در تاریخ 1/3/1286) برداشته شد، گامی مهّم و پیشرفته (در زمان خود) در برقراری نظام غیر متمرکز و سپردن بخشی از امور، به ویژه خدمات اجتما عی – عمرانی شهر و استان به خود مردم بومی. این قانون پس از تصویب در برخی نقاط جمعیتی کشور با شدت و ضعف، تحت تآثیر نفوذ های محلی به اجرا گذارده شد و جمعاً، به طوری که سید حسن تقی زاده در کتاب خاطرات خود می نویسد (ر. ک. به: 18) در کل کشور 144 انجمن ایالتی و ولایتی تشکیل شد.

رضا شاه پس از روی کار آمدن و قدرت گرفتن، برای کوتاه کردن دست خوانین و نفوذ های قدرتمند محلی و با هدف حفظ تمامیت ارضی کشور، ساماندهی و توسعه و عمران کشور نظام متمرکز را به اجرا گذارد تا بتواند سیاست گذاری ها و تصمیم گیری های حتا خُرد مملکتی را شخصاً اتخاذ کند و مراحل اجرائی را زیر نظر داشته باشد و هدایت کند. لذا از آن پس، اجرای قانون ایالتی - ولایتی در نقاطی هم که به اجرا در آمده بود موقوف شد.

با شروع جنگ جهانی دوم و سپس ایجاد خود مختاری در آذربایجان و کردستان بر اساس سیاست های دولت شوروی دوره ی استالین، پرونده ی این قانون دوباره از بایگانی خارج شد و بخش هائی از آن با تغییراتی در آذربایجان و بخش هائی از کردستان به اجرا گذارده شد. ولی اجرای بخشی آن در این مناطق نیز پس از توافق قوام السلطنه با استالین و موافقت شوروی ها برای خارج کردن نیروهای خود از ایران و مآلاً انحلال حکومت های خود مختار آذربایجان و کردستان متوقف شد.

در سال 1341، با روی کار آمدن جان اف کندی بر پایه ی سیاست های منطقه ای امریکائی ها و صواب دید آن، برنامه ی اصلاحات که مهمترین آن ها اصلاحات ارضی در ایران بود با اجرا درآمد؛ برنامه ای که بعداً نام انقلاب سفید شاه و ملت به خود گرفت. از جمله خواسته های دولت کندی مشارکت دادن مردم در امور خود بود. لذا دولت وقت، امیر اسد اله اعلم، این قانون را از بایگانی خارج کرد. هیئت دولت پس ازانجام اصلاحاتی نظیر دادن حق رأی به زنان، حذف شرط مسلمان بودن از شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و نیز اصلاح سوگند خوردن در مراسم تحلیف انتخاب شدگان به یکی از کتب آسمانی (به جای فقط قرآن) در تاریخ 14 مهر 1341 برای اجرا به استان ها ابلاغ کرد. متأسفانه مخالفت شدید بخشی از روحانیت به رهبری آیت الله روح اله خمینی با اجرای این قانون مترقی (در زمان خود) دولت قادر نشد مخالفت ها را نادیده بگیرد و یا خنثی کند و یا شاه که قدرت شخصی اش تثبیت شده بود دیگر علاقه ای به اجرای این برنامه نداشت. به هرحال مصوبه پس گرفته شد و اجرای آن از تاریخ هفتم آذر ماه همان سال، یعنی پس از کمتر از دو ماه از تاریخ ابلاغ، متوقف گردید. به این ترتیب، اجرای این قانون، که می توانست نظام غیرمتمرکز را در کشور پیاده کند و «خود مدیری» را جایگزین نظام متمرکز نماید و به مردم هر منطقه و شهر امکان دهد سرنوشت خود را در دست بگیرند و در رشد و توسعه ی کشور مشارکت فعال داشته باشند و مالاً ایران را به یک کشور پیشرفته تبدیل کنند مجدداً به بایگانی سپرده شد و دیگر از آن خارج نشد.

از نیمۀ دوم دههء 1340 تا کنون چندین مطالعه و بررسی با هدف سیاست گذاری و عمران مناطق و شناسائی نقاط محروم و یا کمتر توسعه یافته و ایجاد نوعی تعادل و توازن در سطح کشور انجام شد. برخی از نتایج این مطالعات که با سیاست های نظام حاکم همخوانی داشته و برایش مساله برانگیز نبوده و خد شه ای به حاکمیت نمی زد در سیاست گذاری های کلان و یا خَرد مملکتی در قالب برنامه های پنج ساله ملحوظ می شد و گاهاً به اجرا درمی آمد و اختیاراتی به مناطق داده می شده است (ر.ک به : 19).

مروری سطحی و گذرا بر این مطالعات نشان می دهد که نخستین مطالعه و بررسی جدی در سال 1345 زیر عنوان "افزایش جمعیت تهران و سیاست عمران کشوری" با هدف جلوگیری از افزایش جمعیت تهران، تسریع توسعه ی اقتصادی در سراسر کشور از راه ایجاد فعالیت های جدید در مناطق مختلف و... در مؤسسۀ مطالعات و تحقیقات اجتماعی دانشگاه تهران و با الگو گرفتن از تجربه ی فرانسه و پایه قرار دادن نظریه های اقتصاد دانان فرانسوی و کارشناسان «داتار» فرانسه (نمایندگی دولت فرانسه در آمایش سرزمین و برنامه ریزی منطقه ای در بارهء قطب های توسعه

Délégation à L’Aménagement de Territoire à l’ Action Régionale

که با شرایط ساختاری جامعه ی ایران آن زمان نیز سازگار بود انجام شد. (ر.ک به: 4 ص 2).

علاوه بر این، چند مطالعه وبررسی موردیِ منطقه ای یا ملّی با هدف سیاست گذاری و برنامه ریزی منطقه ای و در قالب طرح های جامع منطقه ای و استانی، مانند مطالعات «میسرا» در استان فارس، مطالعات «ست کوپ» در استان خراسان (1351) و یا آمایش سرزمین- «ست ایران» (1354)، مطالعات سطح بندی خدمات روستائی- اسداله بسایه – دانشگاه شیراز (1361)، طرح توسعۀ اقتصادی و اجتماعی استان همدان – مشاور تهران پژوهش (1374) انجام شد .

شدت گرفتن مهاجرت بی رویه به تهران از یک سو و واپس ماندگی و فقر و محرومیت برخی دیگر از مناطق کشور موجب شد که کارشناسان و مسئولان سازمان برنامه و بودجه انجام مطا لعات جامع در سطح ملّی را نیز برنامه ریزی کنند تا علل و عوامل مؤثرِ درگیر را بهتر و دقیق تر بشناسند و در برنامه های پنج ساله توسعه لحاظ نمایند. از آن جمله اند: مطالعات برنامه ریزی فیزیکی در سطح ملّی- وزارت آبادانی و مسکن (1345)، مطالعات آمایش سرزمین، مرکز آمایش سرزمین سازمان برنامه وبودجه (در سال 1353) و آمایش سرزمین اسلامی در سال 1361 توسط دفتر برنامه ریزی منطقه ای سازمان برنامه وبودجه. نتایج هر یک در یک یا چند مُجلد انتشار یافت - ر.ک به:20).

مهمترین مجموعه ی مطالعات و بررسی های جامع که عوامل مهّم در گیر و تأثیرگذار را کالبد شکافی کرده و مورد تحلیل علمی قرار داده مربوط می شود به طرح جامع کالبدی ملّی که با هدف قرار دادن شناخت چگونگی گسترش شهرهای کنونی و ایجاد شهرهای جدید، پیشنهاد شبکه ی شهرهای آیندۀ کشور به معنای اندازه ی شهرها، چگونگی استقرار آنها در ساختار فضائی کشور و ایجاد سلسله مراتب میان شهرها، و بالاخره پیشنهاد چهارچوبِ مقررات ساخت و ساز در کاربری های مجاز کشور در بلند مدت (در مقطع 20 ساله) و به منظور فراهم آوردن ساختار مدیریت جامع و یکپارچه و خردمندانه ی سرزمین از سال 1370 (1991م) در مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی آغاز شد. در این طرح جامع، زمینه های مهّم درگیر در ساختار فضائی سرزمین، مانند جمعیت و فضا، صنعت و فضا، آب مورد نیاز، منبع آب، قابلیت اراضی و کاربری زمین و انرژی، آب و هوا و پستی و بلندی و یا حفاظت محیط زیست، ارتباطات و مخابرات، اقتصاد، شبکه ی شهرهای مهّم کشور و... توسط استادان و کارشناسان فن با دید کلان مورد مطالعه و بررسی قرارگرفت و هر یک از زمینه های مطالعاتی در یک یا چند مُجلد انتشار یافت.

در گزارش شبکه ی شهرهای مهّم کشور به قلم این نویسنده و گزارش تلفیقی نتایج مطالعات بخش شبکه ی شهری و روستایی این مجموعه ی مطالعات مشاهده می کنیم (ر.ک به : 3 ص 118) که ابتدا مطالعات و بررسی های مربوط به ساماندهی فضائی و آمایش سرزمین در ایران مرور گردید و سابقه ی این نوع مطالعات و بررسی ها در برخی کشورهای دیگر مانند فرانسه، امریکا، انگلستان و مطالعه طرح کارکردهای شهری در توسعه روستائی در فیلیپین (1973) شکافته شد و مورد تعمق قرارگرفت. آنگاه وزن شهرهای بیش از 50 هزار نفرجمعیت، با هدف تمرکززدائی از تهران، ایجاد تعادل و توازن در سطح کشور و جلوگیری از رشد و توسعه ی ناموزون و قطبی شدن نابرابر و انباشتگی جمعیت از نقطه نظرهای درگیر، مانند ساختار جمعیتی و تحول آن در 20 سال آینده، سطح خدمات رسانی و تمدن حضری، آموزش عالی، بهداشتی- درمانی، ارتباطات و... سنجیده شد. سلسله مراتب میان شهرها و تحول آن، حوزه ی نفوذ شهرهای عمده، استخوان بندی شهرهای یک منطقه کشور مورد مطالعه قرار گرفت. در نهایت، دسته بندی ساختار جمعیتی کشوردر 5 سطح بشرح زیر مناسب و کارآمد برای ایران تشخیص داده شد:

1 - شهرهای خیلی بزرگ یا فرا منطقه ای و تعدیل کنندهء تمرکز در برابر پایتخت کشور؛

2- شهرهای بزرگ یا منطقه ای، مهم برای سراسر منطقه، نه تنها استان مربوطه؛

3- شهرهای میانی بزرگ یا ناحیه ای متشکل ازیک یا چند شهرستان که ناحیه نامیده می شود؛

4- شهرهای مرکز شهرستانها که مرکز تمرکز برخی خدمات اولّیه نیز می باشد؛ و

5– بالاخره بقیۀ شهرها که دست کم برای حوزه ی نفوذ روستائی پیرامون خود اهمیت دارند.

نتایج این مطالعات و بررسی های جامع در مرحله ی تلفیق، با وارد کردن سایر عوامل مهّم درگیر تقسیم سرزمین به ده منطقه طبق نقشه ی زیر را دیکته کرد. این ده مرکز منطقه ای عبارتند از:

1- آذربایجان (آذربایجان شرقی،آذربایجان غربی واردبیل)

2- زاگرس (همدان، کرمانشاه، کردستان، لرستان وایلام)

3- خوزستان (خوزستان، کهکیــلویه و بویراحمد)

4- فارس

5- البرز جنوبی (استان های تهران، مرکزی، سمنان، زنجان، قزوین و قم)

6- مرکزی (اصفهان، یزد و چهارمحال و بختیاری)

7- جنوب شرقی (کرمان و سیستان و بلوچستان)،

8 - ساحل شمال (گیلان، مازندران و گرگان)

٩- ساحل جنوب (هزمزگان و بوشهر)، و بالاخره

10 - خراسان (خراسان رضوی ، خراسان جنوبی وخراسان شمالی)

را مناسب و مطلوب دانسته است. (اقتباس از منبع 4 ص 9)

در پیشنهاد نهائی این ده تا «مراکز فرامنطقه ای» نامیده شدند. در هر یک از این مناطق شهرهائی مانند ارومیه، اردبیل (در منطقۀ آذربایجان با مرکزیت تبریز) یا همدان، سنندج، خرم آباد و ایلام (در منطقۀ زاگرس با مرکزیت کرمانشاه) و یا در منطقه ی اصفهان (با مرکزیت شهر اصفهان) شهرهایی نظیر یزد و شهر کرد به عنوان «مراکزمنطقه ای سطح یک» یا «مراکز مهّم منطقه ای»، و شهرهائی مانند مـراغه، مـرند، مهاباد، خـوی، و پارس آباد (در منطقۀ آذربایجان) یا شاهین دژ، بوکان و سر دشت یا بروجرد، سقز، الیگودرز، اسلام آباد و هرسین (در منطقۀ زاگرس) یا در منطقه اصفهان کاشان، شهرضا، گلپایگان، خوانسار به عنوان «مراکز ناحیه ای» شناسائی شده اند و بالاخره باقیمانده ی مراکز شهرستان ها باز به ترتیب مانند اهر، مشکین شهر یا بروجرد – درود، سقز و یا، در منطقه ی اصفهان، اردکان و نائین نیز به عنوان «رده ی چهارم» سلسله مراتب شهری شناسائی شده اند

برای نمونه، در منطقۀ آذربایجان کلان شهر تبریز تنها مرکز فرامنطقه ای و شهرهای ارومیه و اردبیل دو مرکزمنطقه ای سطح یک – دو بازوی تبریز- و شهرهائی مانند مراغه، مرند و خوی مراکز ناحیه ای و شهرهای مشکین شهر، اهر،میان دوآب و مانند آن به عنوان رده ی چهارم پذیرفته شده اند.

این نتایج در سال 1375 به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسید (ر.ک به: 20، طرح کالبدی ملی 1375). مطالعات تفصیلی این مجموعه در سطح منطقه ای از سال  1376 شروع شده و کماکان ادامه دارد. (مطالعات برخی مناطق مانند آذربایجان، شامل سه استان، و زاگرس، شامل پنج استان، به پایان رسید). بنابراین، در هر یک از این مناطق یک مرکز منطقه ای و یک یا چند مرکز سطح یک و سطح دو که سرریز جمعیت روستائی طالب یا مجبور به مهاجرت را جذب کند و با ارائۀ آموزش های لازم وارد بازار کار نماید پیشنهاد شد.

در این مطالعه، پس از شناسائی خدمات عُمده ی هر یک از شهرهای مهّم- شهرهای 100 هزار نفر جمعیت و بیشتر- (ر.ک به: 3 مقیاس گوتمان ص 232) و برآورد سطح خدماتی که باید درافق برنامه داشته باشند تا قادر گردند نیازهای مردم محدوه ی خود در سطح متناسب و کارا را برآورده کنند پیشنهاد شد. به بیان دیگر، پس از شناخت خدمات موجود شهرهای مهّم و برای اینکه سطح بندی منطقه ای کارآئی لازم را داشته باشد و بتواند خدمات عمده ی سطح در افق 20 ساله ساکنان را برآورده کند برای هر یک از سطوح تعیین شده با توجه به محدودیت ها و الزامات سطح خدماتی که بر پایه ی الگوهای پذیرفته شده بین المللی باید داشته باشند پیشنهاد شد.

برای نمونه، در راستای خدماتی که برای مرکز فرامنطقه ای پیشنهاد شده، علاوه بر ارتقاء سطح خدمات موجود، مانند خدمات بانکی، امور قضائی، سینما، هتل، باشگاه ورزشی و سایر تسهیلات رفاهی- امنینی، فرودگاه، پزشک، دامپزشک، دانشگاه، روزنامه و هفته نامه در سطح عالیِ و متناسب با جمعیت زیر پوشش در افق برنامه، این مراکز فرامنطقه ای باید از ایستگاه تلوزیون در سطح منطقه ای، دانشگاه در سطح فوق لیسانس و دکترا، مراکز عالی تحقیقاتی متعدد، بیمارستان های بزرگ و مجهز، کلنیک های روان- درمانی، فرودگاه در سطح بین المللی، راه های اصلی مبادلاتی سریع السیر، پارک های تفریحی، سالن های نمایش و فروشگاه های تخصصی برخوردار شوند و بتوانند خدمات عالی و کالاهای نادر مورد نیاز سالانۀ ساکنان و صنایع منطقه را تدارک کنند و صادرات منطقه را توسعه دهند. یا، مثلاً، برای «مراکز منطقه ای سطح یک» پیشنهاد شد، علاوه بر ارتقاء خدمات موجود شان برای جمعیت در سال افق بیمارستان 350 تا 500 تختخوابی، دانشگاه در سطح کارشناسی و کارشناسی ارشد، مرکز تحقیقاتی منطقه ای، ایستگاه تلویزون محلی، فرودگاه بین شهری، فروشگاه های سخت افزار ویژۀ صنایع و کشاورزی و خدمات در حد نیاز شهرهای بیش از 250 هزار تا یک میلیون نفر جمعیت ، شبکه ی سریع ارتباطی، وسائل و تجهیزات حمل و نقل سریع تأمین و مدار گردش کالا تسهیل شود. بهمین ترتیب، سطح خدمات متناسب با جمعیت و وظیفه ای که مراکز فرعی دارای اولویت باید بعهده بگیرند پیشنهاد شد.

خلاصه ی کلام

در این تأمل و تعمق سعی کرده ام در یک نگاه تطبیقی به پیش و پس انقلاب، ساختار کالبدی ملی جامعه و نظام پیچیده ی شهری و چگونگی تعادل و توازن، فقر و محرومیت های برخی مناطق و پی آمدهای آن را، به طور بسیار فشرده باز شکافی کنم. ملاحظه کردیم که بر پایه ی آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن، ایران کمی بیش از 70 میلیون نفر جمعیت دارد. جمعیت کشور هنوز جوان است(میانگین سن 28 سال)، 70 درصد این جمعیت شهرنشین و 85 درصد از افراد ٦ساله و بیشتر باسوادند. سطح دانش و بینش مردم جامعه، به ویژه زنان، به طور چشمگیری بسط پیداکرده و با مردان تقریباً برابر شده است. همچنین دیدیم که فعالیت اجتماعی زنان برای کسب حقوق انسانی- اجتماعی و مشارکت شان در امور جامعه به خوبی شتاب گرفته است.

نشانه هایی از به وجود آمدن خِرد ودرایت و اقتدارجمعی و تبدیل روابط عمودی حاکم بر جامعه به روابط افقی، حتا در خانواده های سنتی به روشنی مشاهده می شود. هنجارهای اجتماعی و ارزش های بازدارنده ی رشد و توسعه ی جامعه، مانند روابط افراد با یکدیگر (که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد و ذات انسان را شرور می داند، متکی به غیر است و یا به گذشته و زمان حال نگاه می کند و کمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و...) در حال دگرگون شدن است.

بالاخره، تا آنجا که اسناد قابل دستیابی اجازه می دهند و درچارچوب این بحث (در حد یک مقاله) می گنجد، از جمله با وضع اسفبار کشاورزی و صنعت در جامعه، عدم تعادل و توازن در نظام شهری، پس ماندگی ها، محرومیت ها، فقر و کمبود منابع درآمدی و نیروی انسانی ماهر و کارآمد در برخی مناطق، مهاجرت های احتمالاً ناخواسته و بدون برنامه، به ویژه برون استانی و اختلاط و امتزاج اقوام ساکن در این سرزمین پهناور ثروتمند آشنا شدیم.

حال این پرسش اساسی مطرح می شود که در این مُلک مُشاع  ـ که کلیه ی ساکنان آن، بدون توجه به جنسیّت، قومّیت، زبان یا گویشی که دارند ـ در دارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی و به طور کلی آب و خاک آن حق حاکمیت مشترک دارند، در جامعه ای با این ساختار کالبدی، منطقی است چه نوع نظام سیاسی - اداری مستقر شود، چه رویه و ساز و کارهائی باید برگزید شود تا حکومت مردمی استقرار یابد وآزادی های اندیشه، بیان، قلم، مذهب و سایرحقوق فردی و جمعی ِ انسان اجتماعی ِ مسئول تأمین و برابری آحاد ملّت (مرد و زن)، یعنی پایه های اصلی دمکراسی تضمین شود و مردم هر منطقه و شهر بتوانند، در عین حفظ تمامیت ارضی کشور، گیریم به تدریج و با آماده شدن بستر لازم، سرنوشت خود را در دست بگیرند و در رشد و توسعه ی متوازن و پیوسته ی کشور مشارکت فعال داشته باشند؟

برای پاسخ دادن به این پرشس اساسی، در بخش چهارم، در یک نگاه اجمالی اشاره ای به انواع نظام های سیاسی – اداری مطرح می کنیم تا ببینیم در شرایط ایران امروز کدامین مناسب است، کارائی بهتری دارد و با ضایعات و مخاطرات کمتری همراه است.

بخش چهارم: نظام سیاسی- اداری مناسب برای ایران

ابتدا، به طور خلاصه، به تعریف نظام های سیاسی- اداری، متمرکز، بسیط ـ با تفویض ِ بخشی از خدمات و قدرت و اختیار تصمیم گیری به کارگزاران محلی (غیر متمرکز)، و بالاخره «نظام فدراتیو» می پردازیم و ویژگی های عُمده ی هر یک را برمی شماریم .

نظام متمرکز یا بسیط، باقدرت و اختیارات برنامه ریزی و تصمیم گیری مرکزی

در نظام متمرکز کلیه ی تصمیم گیری ها با هدف یا به بهانه ی توسعه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و یا حفظ نظم و وحدت ملّی و تمامیت ارضی و جلوگیری از تجزیهء کشور از بالا و توسط قدرت مرکزی، حکومت مطلقه و تنها شخصیت به رسمیت شناخته شده ی دارنده ی حاکمیت گرفته می شود و توسط کارگزاران حاکمیت در کل سرزمین به اجرا در می آید. در این روش، نیروهای محلی ِ بکار گرفته شده کارمندان دولت مرکزی اند و مجری برنامه ها و دستورات مسئولان حکومتی مرکز نشین. این نوع حکومت ها گوناگونی انسان ها و اصالت و منافع فردی را نادیده می گیرند، به شکوفائی قوه ی ابتکار و خلاقیت مردم محلی توجهی ندارند، نارضایتی و ناهنجاری درجوامع محلی را تشدید می کنند، به شرایط اقلیمی و آب و هوائی، سنت ها، ارزش های مسلط جوامع محلی و فرهنگ های قومی، زبانی بهاء نمی دهند یا آن ها را ناچیز می شمارند.

نظام متمرکز با دمکراسی ناسازگار است و بوروکراسی را تقویت می کند، و به رشد و توسعه ی پیوسته و متوازن و متناسب کل سر زمین کمتر بها می دهد و...

از ميان نمونه های بارز آن می توان به نظام کمونیستی اتحاد جماهیر شوروی سابق اشاره کرد که در آن با برداشتی از تئوری "تمرکز دمکراتیک" همه ی امور در مرکز قدرت تصمیم گیری و برنامه ریزی می شده و برای اجرا به مناطق ابلاغ و تازه اجرای آن را نیز نمایندگان حزب کمونیست شدیداً کنترل می کرده اند. نمونه ی دیگر آن را در آلمان دوره ی هیتلری یا در ایران، سوریه و بسیاری از کشور های کمتر توسعه یافته ی آسیا ،افریقا وامریکای لاتین و... می توان دید.

نظام بسیط ـ با تفویض بخشی ازخدمات، قدرت و اختیار تصمیم گیری به کارگزاران محلی(غیرمتمرکز)

تمرکززدائی گام مهمّی ست در ایجاد دمکراسی و سپردن کار مردم به مردم، راهی ست قانونی برای کاهش و در نهایت جلوگیری از تجاوز قدرت مقام های مرکز نشین به مناطق. دراین روش، همراه با تفکیک و توزیع واقعی قوای سه گانۀ کشورکه می بایست انجام شود، به تدریج نوعی تقسیم قدرت (به جز قانون گذاری) و مسئولیت با ساختار افقی شکل می گیرد تا شهروندان استان، شهرستان و شهر به توانند خود مسئولیت اداره ی امور خود را بر طبق ضوابطی که مجلس ملّی تصویب می کند بعهده بگیرند.

به بیان دیگر، تمرکز زدائی تغییر در صلاحیت ها و اختیارات نهادهای محلی و پذیرش کاهش قدرت حکومت مرکزی و تفویض بخش هائی از اختیارات و مسئولیت ها به برگزیدگان محلی است. در این روش مجلس ملّی، که بر پایه ی ضوابطی از نمایندگان برگزیده ی شهرها شکل می گیرد (برای نمونه، به نسبت جمعیت ساکن در هر شهر)، با در نظر گرفتن عوامل کلان اقتصادی و منابع مالی سرزمین و سنت و فرهنگ محلی، شرایط جغرافیائی و اقلیمی، تمدن حضری و میزان شهرنشینی، میزان فقر و محرومیت، ظرفیت ها و محدویت ها، امکانات و الزامات، بر پایه ی شاخصی، بخش هائی از اختیارات اجرائی و تصمیم گیری هائی، مانند گزینش نمایندگان شورای شهر و کارگزاران محلی، اخذ مالیات (نوع آن را قانون ملّی تعیین می کند)، تعلیم زبان محلی در کنار زبان ملّی و ارائه ی خدمات مورد نیاز، ساخت و سازها و نظایر آن را همگام با رشد فکری و بینش اجتماعی و توسعه ی اقتصادی استان ها، شهرستان ها و شهرها و مهیا شدن بستر لازم در فرایندی به برگزیدگان مردم محلی تفویض می کند. و با بسترسازی و آماده شدن بسترهای لازم بسط می یابد تا ساختار و روابط افقی در کل شهرهای سرزمین شکل بگیرد و مردم محلی سرنوشت خود را در دست بگیرند.

دولت مرکزی توزیع ثروت ملّی، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، ترابری و امورعمرانی و مانند آن در سطح ملّی و همچنین سیاست پولی و مالی،سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی، منابع ملّی و زبان ملّی و در یک کلام اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آن هائی که در توسعه ی پایدار و متوزان کل سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادر به انجام و حل و فصل آن نمی باشند را به عهده می گیرد و در امور راهبردی نقش ارشادی ایفا می کند. نمونه ی این نوع نظام را می توان در هلند، پرتغال و فرانسه مشاهده کرد.

برای نمونه، کشور فرانسه را در نظر بگیرید؛ کشوری که قرن ها به صورت متمرکز اداره می شده و در آن روابط عمودی و از بالا به پائین حاکم بوده. جرقه های اولیه نظام بسیط با تفویض اختیار به کارگزاران محلی در سال 1947 و پس از انتشار کتاب معروف ژان فرانسوا گراویه تحت عنوان "پاریس و بیابان فرانسه"

Gravier,Jean-françois, Paris et le désert français -flamarion

زده شد و نظام متمرکز سیاسی - اداری چند قرنی فرانسه را به زیر سؤال برد. از این مقطع، حرکت هائی درجهت تمرکز زدائی و دادن اختیارات تصمیم گیری و اجرائی به مناطق شروع شد. ابتدا، در سال 1955 گسترش بناهای صنعتی در پاریس ممنوع شد و در سال 1963 «داتار» (نمایندگی دولت برای آمایش سرزمین واقدام های منطقه ای) زیر نظر نخست وزیر و مشارکت وزرای ذی ربط و با رسالت آمایش سرزمین تأسیس شد. در واقع، ایجاد این نهاد طراح و هماهنگ و متعادل کننده ی سیاست دولت گام مهّمی بود در دیدن یکجای کل سرزمین فرانسه و برجسته کردن تفاوت ها، محرومیت ها و ضرورت آمایش سرزمین در آن. سپس در سال 1964 سازماندهی جدیدی در تقسیمات کشوری و ایجاد هشت متروپل تعادل به تصویب پارلمان رسید و برای اجرا به دولت ابلاغ شد و متعاقب آن علاوه بر فعالیت های صنعتی، بخش هائی از خدمات اداری و آموزشی نیز به مناطق واگذار شد .

ادامه ی روند تمرکززدائی در فرانسه با فراز و نشیب هائی مواجه شد و مدتی به نوعی سرگردان بود(دهه ی 80) تا این که نتایج سرشماری عمومی سال 1990 عقب ماندگی و فقربرخی مناطق، به ویژه بخش مرکزی فرانسه، و عدم تعادل و توازن در سطح کشور و ضرورت آمایش سرزمین و محرومیت زدائی را دوباره تأیید و برجسته کرد و به تفکر ضرورت تمرکز زدائی و ایجاد تعادل و توزان در سطح کشور جان تازه ای بخشید. در سال 1995 قانون آمایش سرزمین و توسعه ی پایدار به تصویب مجلس رسید و «شورای ملی آمایش و توسعه سرزمین» با 52 عضو از نمایندگان مجلس، نمایندگان مناطق، سازمان های صنفی، کارگری و کارفرمائی، شوراهای اقتصادی و اجتماعی مناطق، نمایندگان فعالیت های فرهنگی و ورزشی، اشخاص صاحب نظر و یا ذی ربط، در دبیرخانه ی «داتار» و به ریاست نخست وزیر و یا وزیر آمایش سرزمین شکل گرفت.

بر پایه ی این قانون، قاعدتاً دولت مرکزی دیگر یکه تاز در عرصه ی سرزمین نیست بلکه مسئول تهیه و تدوین سیاست های کلان اقتصادی و اجتماعی سرزمین و ضامن اجرای این سیاست ها و همبستگی ملّی است و مناطق (استان ها)، دپارتمان ها (شهرستان ها) و کمون ها (بخش ها) در برنامه ریزی و اجرای برنامه های توسعه اقتصادی و رشد اجتماعی در منطقه ی خود نقش پر رنگی دارند. استاندار به عنوان نماینده ی دولت مرکزی سیاست های ملّی، هماهنگی ها و جهت گیری های لازم را انجام می دهد.

درست است که در دوره هائی، مثلاً در دولت سارکوزی، نقش مناطق قدری کمرنگ شده و نظام کمی بسوی متمرکز شدن میل کرده و شاید همین امر موجب شده که برخی از صاحب نظران نظام سیاسی – اداری فرانسه را "متمرکز دمکراتیک" (نه از نوع اتحاد جماهیر شوروی سابق) می دانند. ولی در همین شرایط نیز کارگزاران منتخب مردم، نظیر نمایندگان مجلسین، در برنامه ریزی های ملّی، منطقه ای و محلی و رشد و توسعه ی پایدار و متوازن سرزمین نقش پررنگی داشته اند و برگزیدگان محلی (شهردارها، اعضای شورای شهر و شورای استان) در رشد و توسعه ی استان، شهرستان یا بخش خود از اختیارات تصمیم گیری و اجرائی نسبتاً وسیعی برخوردارند و طبق قوانین و مقررات تفویض شده شهرواندان در تأمین منایع مالی سهم می پردازند. مثلاً، برای ساختن راه فرعی و ایحاد یک خط اتوبوس در یک استان تنها 29 درصد بودجه ی لازم را دولت مرکزی و 45 درصد را استان و 26 درصد باقیمانده را شهرستان و بخش مربوطه تأمین کرده و پرداخته اند (ر.ک به: 27) .

بنابراین می توان گفت که در این کشور به مقدار زیادی نظام غیر متمرکز پذیرفته شده و جا افتاده است. اما اگر، با کمی اغماض نظام فدراتیو را بالاترین درجه ی تمرکززدائی بدانیم، ساختار نظام سیاسی – اداری فرانسه هنوز راه زیادی را باید طی کند تا (مانند سوئد، نروژ و دانمارک و یا به فدراتیو نظیر آلمان یا امریکا) به نظام بسیط با تقسیم قدرت و اختیار به مقامات محلی تبدیل شود.

نظام فدراتیو

در یک نگاه اجمالی به تاریخ و تحول نظام فدراتیو در دنیا ملاحظه می شود که معمولاً نظام فدراتیو از پیوند و اتحاد چند واحد حکومتی یا کشور مستقلِ خود مختار با هدف های مشخص و بر پایه ی میثاق مشترکی شکل می گیرد. هر یک از این واحدهای مستقل برای متحد شدن با واحد یا واحدهای مستقل دیگر، و برخورداری از مزایای این اتحاد، بخشی از استقلال و ثروت و منابع مالی، قدرت و اختیارات خود را به یک دولت مرکزی (فدرال) واگذار می کند. نمایندگان منتخب این واحدها (ایالات) قانون اساسی ملّی را تدوین وتصویب می نمایند. در این قانون شرایط و ضوابط این اتحاد و صلاحیت ها، اختیارات، الزامات و محدودیت های هر یک تعیین می شود. از نمونه های بارز آن ایالات متحده ی امریکا، کانادا ، آلمان ، یوگوسلاوی یا چکوسلواکی را می توان نام برد. پس در این نظام کثرت ملت و دولت مطرح است.

در این تقسیم بندی (میثاق مشترک)، سیاست خارجی و روابط بین المللی، سیاست دفاعی ، سیاست های اقتصادی، پولی و مالی، سیاست های کلان آموزش عالی، بهداشتی و درمانی و اموری نظیر شبکه ی راه های اصلی و فرودگاه ها و بنادر بزرگ و مانند آن را دولت مرکزی بعهده می گیرد. قوه ی مقننه، قضائیه واجرائیه ی خود را شکل می دهد و در محدوده ی مسئولیت هائی قانونی عمل می کند . ایالت ها نیز قوای سه گانه خود را دارند و در چارچوب همان میثاق مشترک قانونگذاری می کنند و به اجرا می گذارند. در واقع، به نوعی حکومت مستقل دارند (درجه ی استقلال آن را قانون اساسی ملّی تعیین می کند). درحالی که در «نظام غیرمتمرکز» دولت مرکزی بخش هائی از قدرت و اختیار خود را به ایالت ها تفویض می کند.

بنابراین، یکی از تفاوت های بارز این نوع حکومت ها با نظام غیر متمرکز (بسیط با تفویض بخشی ازخدمات و اختیار به کارگزاران محلی) در این است که در این نوع حکومت ها تقسیم قدرت و مسئولیت مطرح است نه تفویض بخشی از اختیار و صلاحیت ها و، لذا، قیمومت اداری وجود ندارد. ایالت ها، علاوه بر حق قانون گذاری از خود مختاری سیاسی، فرهنگی و اقتصادی و مالی نسبتاً زیادی برخوردارند و حتا می توانند برخی از قوانین مصوب مجلس ملّی را اجرا نکنند (نوع و میزان آن را قانون اساسی ملّی تعیین می کند). در حالی که در نظام غیر متمرکز محدودیت ها و قید وبند ها بیشتر است و در بهترین شکل آن «خود مدیری» یا «خود اتکائی» به کارگزاران منتخب محلی تفویض می شود و دولت مرکزی حق کنترل و یا سرپرستی را خواهد داشت.

نکته ی دیگر که نباید نادیده انگاشت این است که «فدراتیو» نظام پویائی بوده و از انعطاف پذیری بالائی با شرایط حاکم برخوردار است. همین عامل می تواند اعمال نفوذهای قدرت های محلی را، به ویژه در ایالت های کمتر رشد و توسعه یافته (برای نمونه، وزیرستان پاکستان، یا سیستان و بلوچستان خودمان) تقویت و تشدید کند. در حالی که این نفوذهای محلی در نظام غیر متمرکز که در آن حکومت مرکزی بر عملکرد های نهاد های منطقه ای و پی گیری اهداف ملّی نظارت و اعمال نفوذ بیشتری دارد کمتر امکان سوء استفاده دارند.

یکی دیگر از تفاوت ها به عوامل قومی و فرهنگی- زبانی برمی گردد، عواملی که در نظام فدراتیو امکان رشد و نمو و شکوفائی بیش تری دارند. این عامل در جوامع کمتر توسعه یافته می توانند تفکر خودمختاری و تجزیه را تقویت کنند و تمامیت ارضی و استقلال کشور را به خطر بیاندازند، گرچه در نظام غیر متمرکز نیز مردم هر منطقه می توانند در آموزش زبان و فرهنگ خود در کنار زبان ملّی بکوشند ولی، به دلیل توزیع منابع و نظارت و کنترل بیشتر حکومت مرکزی بر عملکرد ایالت ها، تفکر تجزیه کمتر امکان رشد و نمو دارد و کمتر می تواند یکپارچگی ملّی را به خطر بیندازد.

این خطر تجزیه را در ایران، که از اجماع چند کشور شکل نگرفته و اقوام ساکن در آن (کرد، لر ولک، بلوچ، فارس و آذری، خراسانی، خوزستانی، مازندرانی، گیلک و...) از نظر ژنتیکی و فرهنگی – سنتی شباهت های زیادی با یکدیگر دارند و، در واقع ، جزئی از یک امپراطوری بزرگ و ثروتمند بوده اند و در شکل گیری آن مشارکت داشته اند- پیش از دوران مدرن یک ملّت را شکل داده اند- و همان طور که در بالا ملاحظه کردیم، در طول تاریخ جا به جائی ها و اختلاط و امتزاج جمعیتی زیادی بین این اقوام ساکن در کل سرزمین صورت گرفته، نمی توان و نباید نادیده گرفت و یا به آن کم بها داد؛ اختلاط و امتزاجی که به نوعی جامعه را تفکیک ناپذیر کرده است.

رمز پایدار باقی ماندن کشوری به نام ایران - به رغم همه ی تهاجم هائی که در طول تاریخ مان شاهد بوده ایم- در این همبستگی و وابستگی سرزمینی به نام ایران می بایست جست. در حالی که در بحث درباره ی حکومت فدرال و گرته برداری نادرست و غیر علمی از این نوع حکومت که رایج شده است، اصولاً به موضوع بسیار مهّم شکل گیری تاریخی کشورهای دارای نظام فدرال هیچ توجهی نمی شود یا کمتر مورد توجه قرار می گیرد.

اگر به تاریخِ نمونه های برجسته ی این نوع کشورها مراجعه کنیم، ملاحظه خواهیم کرد که به دلایل عدیده ی سیاسی، اجتماعی، اقتصادی در زمان تشکیل این کشورها – و نه پس از تشکیل آن ها - است که انتخاب حکومت های فدرال را ایجاب می کرده است. برای جلوگیری از اطاله ی کلام تنها به یک نمونه ی نمادین آن اشاره می کنیم. در سال 1235 میلادی (یعنی نزدیک به 800 سال پیش)، نخستین اتحاد سوئیس از اتحاد سه کانتون کوچک -  که پایه ی کنفدراسیون فعلی است - برای دفاع در برایر هابسبورگ های آلمانی و برای دستیابی به صلح میان خود به وجود آمد.

تفاوت دیگر به در آمد و ثروت و منابع ملّی و توزیع آن فی مابین ایالت ها و ایجاد تعادل و توازون و توسعه ی پایدار در کل سر زمین بر می گردد. از این نظر نظام فدراتیو، که در آن کثرت دولت ها و تقسیم قدرت و اختیار مطرح است با محدویت ها و قید و بندهای قانونی بیشتری مواجه است تا غیر متمرکز که در آن دولت مرکزی با امکانات و اختیارات وسیعتری که دارد بهتر می تواند توزیع منابع (مالی و نیروی انسانی کارآمد ) را در جهت فقر و محرومیت زدائی و ایجاد تعادل و توازن و عدالت اجتماعی در کل سرزمین هدایت نماید و بستر لازم برای رشد و توسعه پایدار کلیه ی مناطق کشور را آماده کند؛ در برنامه ریزی و اجرای پروژه ها با مشکلات کمتری مواجه است، عاملی که در نظام فدراتیو می تواند ایالت های ثروتمند را به فکر و وسوسه ی استقلال و تجزیه بیندازد یا این خطر را تقویت و تشدید کند. برای نمونه، کارگزاران و مردم خوزستانِ مرزنشین و زرخیزT یا خراسان ثروتمندT می توانند وسوسه شوند که چرا ثروت و منابع طبیعی شان را با مثلاً سیستانی و بلوجستانی یا کردی و آذvی و... تقسیم کنند و در مقابل چه چیزی عایدشان می شود?

برای روشن شدن مطلب، فرض کنیم نیّت و قصد سیاسی و برنامه ی استقرار نظام فدراتیو در استان سیستان و بلوچستان وجود دارد. اکنون این سئوال مطرح می شود: آیا در این استان بستر مناسب و ابزار لازم فراهم است و کارگزاران منتخب مردم محلی توانائی مالی و انسانی لازم را دارند و قادرند خود مسئولیت اداره ی امور را بعهده بگیرند و فقر و محرومیت های شدید موجود را جبران و عدالت اجتماعی را برقرار و در رشد و توسعه ی متوازن و پایدار منطقه ی خود، همساز با مثلاً خراسان و یا خوزستان و کل کشور مشارکت فعال داشته باشند یا بهتر است نظام بسیط با تفویض بخشی از خدمات، قدرت و اختیار به کارگزاران محلی (غیر متمرکز) استقرار یابد و سپردن کار مردم این استان وسیع و دارای ویژگی های خاص به کارگزاران منتخب خودشان و سازماندهی افقی به تدریج و با آماده شدن بستر و ایزار لازم صورت بگیرد؛ ابتدا، نیروی انسانی لازم تربیت شده و دیگر پیش نیازهای توسعه ی اقتصادی و رشد اجتماعی فراهم شود و به تدریج و با آماده شدن بستر و ابزار لازم مسئولیت های بیشتری به مقامات انتخابی محلی تفویض شود تا به «خود مدیری» برسد؟

بلوچستان، همان طور که دیدیم ، استانی است مرزی (با پاکستان و افغانستان)، حساس، بیابانی و کم آب و شدیداً عقب مانده و از نظر سطح سواد و تحصیلات و رشد فکری در رده ی ضعیف دسته بندی می شود: برطبق آخرین سرشماری نفوس و مسکن کمتر از 7 درصد از جمعیت 6 ساله و بیشترِ باسواد از تحصیلات عالی برخوردارند (این نسبت برای استان تهران 17، استان اصفهان14، آذربایجان شرقی12،خراسان رضوی یا استان کرمان به ترتیب 11 و 12 محاسبه می شود) و نزدیک به 40  درصد از 68 درصدی که در آخرین سرشماری خود را باسواد اعلام کردند در سطح ابتدائی سواد دارند و خواندن و نوشتن و فهمیدن یک جمله ی ساده را می دانند. این وسیع ترین استان کشور، که از پایتخت و حتا استان های مجاور خود (کرمان و خراسان رضوی و خراسان جنوبی) فاصله ی زیادی دارد، یکی از عمده ترین مسیرهای قاچاق مواد مُخدر به درون کشور و برخی کشورهای دیگر است؛ شهر نشینی در آن رشد بسیار کندی داشته و بر طبق آخرین سرشماری حدود 50 درصد ساکنان این استان وسیع در روستا زندگی می کنند؛ از نظر خدمات رسانی به مردم (بهداشتی- درمانی، آموزشی، رفاهی و غیره) و تولید صنعت و کشاورزی در سطح نازلی یا بسیار نازلی درجه بندی می شود. در نتیجه استانی است خدماتی با توان تدارکاتی بسیار ضعیف، و نرخ بیکاریِ آشکار (نه پنهان) آن به طور محسوس بالاتر از میانگین ملّی است. در سال 1385، در کل استان، فقط 25 عنوان کتاب انتشار یافت و دو سینما به ساکنان این منطقه ی وسیع ( 181785کیلو متر مربع وسعت دارد) سرویس می دهند. در استانی با این مشخصه ها و با ویژگی های فرهنگی خاص خود چگونه کارگزاران انتخابی محلی (با فرض انتخابات آزاد و به دور از اعمال نفوذ ها و رأی خریدن ها) قادرند در دام نفوذهای محلی و خودکامگی ها نیفتند یا آن را مهار کنند؛ دست تجاوز عوامل خارجی را قطع و امکان تجزیه را به صفر نزدیک کنند، صنعت و یا کشاورزی را توسعه دهند، اقتصاد را رونق بخشند، آموزش عالی را به سطح متناسب با نیازها توسعه دهند و خدمات بهداشتی- درمانی مردم را به حد معقول و مطلوب و همتراز با استان های دیگر کشور برسانند؛ نا برابری اجتماعی و فقر و محرومیت ها را کاهش دهند و جامعه را به خط تعادل پایدار در سطح ملّی برسانند و مردم سالاری را مستقر کنند؟

در اینجاست که ضرورت بستر سازی و آموزش کادر و مهیا کردن ابزار لازم برای خوداتکائی و خود مدیری معنا دار می شود. سپردن کار مردم، مثلاً در این استان، به خودشان بدون پیش نیاز ها می تواند ضایعات جبران ناپذیری داشته باشد، توزیع ناعادلانه درآمد و ثروت موجود مردم را تشدید کند و به یک وزیرستان (ایالتی در شمال شرقی پاکستان و محل استقرار طالبان) دیگری تبدیل شود. توسعه ی اقتصادی و رشد اجتماعی متوازن منطقه و روند توسعه و پیشرفت پایدار کل کشور را به مخاطره اندازد و خطر تجزیه را تشدید کند.

بنابرآن چه گفته شد به نظر می رسد، در شرایط ایران امروز، با ساختار فضائی، تفاوت های جغرفیائی و اقلیمی و قومی، و با در نظر گرفتن سمت و سوی ثروت و منابع ملّی این مُلک مُشاع، که کلیه ی ساکنان آن، بدون توجه به جنسیّت، زبان یا گویش و یا قومیتی که دارند در دارائی های عمومی، منابع عظیم زیر زمینی و بطور کلی آب و خاک آن حق حاکمیت مشترک دارند و در نظر گرفتن توزیع ناعادلانه و غیر منطقی ثروت و منایع (مالی وانسانی) در کل سرزمین و در نتیجه واپس ماندگی برخی مناطق مانند سیستان وبلوچستان، کرمان، ایلام، چهار محال و بختیاری، کردستان و لرستان و... نظام بسیط با تفویض بخشی از خدمات، قدرت و اختیار به کارگزاران محلی (نظام غیرمتمرکز) کارا و مناسب ترین روش است. در حالی که نظام شبه فدراتیو یا فدراتیو کامل می تواند نابرابری و عدالت اجتماعی و واپس ماندگی را تشدید، قدرت نفوذ های محلی را، بویژه در جوامع واپس مانده یا کمتر توسعه یافته و فقیر تقویت کند و تمامیت ارضی را به مخاطره اندازد.

در واقع هر طرحی که در آینده در پیش گرفته شود تا بر مجموعه ی این نابسامانی های واقعی و تاریخی ما فائق آید، همدلی مجموعه ی مردم ساکن در این سرزمین پهناور و مشارکت صمیمانه و صادقانه ی آنان را می طلبد. با توجه به تاریخ نه چندان دور ما که در ذهنیّت جامعه ی ما ایرانیان نقش بسته و حضور جاندار دارد، با توجه به واقعیت های تاریخی و چشم داشتی که قدرت های گوناگون به خاک این سرزمین مشاع داشته اند ـ که آخرین آن برنامه های اتحاد جماهیر شوروی سابق در دوره ی استالین بود برای جدائی آذربایجان از ایران و الحاق آن به شوروی ـ و تبلیغاتی که امروز جریان های شناخته شده ای در سطح جهان پیش گرفته اند، تا بدان جا که گفته اند "ایران بیش از اندازه بزرگ است" (آریل شارون نخست وزیر سابق اسرائیل در روز 4 ژانویه ی در مصاحبه ای با خبرنگار روز نامه ی ژاپن گفت:

"Iran is a huge, huge, big country"

 موضوع حکومت فدرال- افزون برآن چه در کاستی های آن گفتیم- قادر به جلب همدلی و همراهی مردم ایران نیست. حق کشی ها و ظلم های دیروز و امروز واقعیت هائی هستند انکار ناپذیر، امّا چاره ی آن برداشتن گام های سنجیده و عقلائی است.

به گمان ما، نظام پارلمانی غیر متمرکز، که در ذیل چند مزیت و برتری آن را بر می شمارم، هم می تواند به خواست های به حق ِ تاریخی مردم ایران پاسخ دهد و هم آسیب ها و خطرات نظام فدرال را ندارد.

چند مزیت عُمده ی استقرار نظام پارلمانی غیر متمرکز در ایران:

1- مدیریت خِردمندانه ی کل سرزمین با ایجاد قطب های صنعتی یا کشاورزی، ضمن حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی کشور، رشد و توسعه ی خدمات، به ویژه آموزشی، بهداشتی و درمانی با اولویت دادن به مناطق واپس مانده و یا محروم و فقیر و مالاً تمرکززدائی و توسعه ی پایدار و متوازن کل سرزمین؛

2- نجات کشاورزی از این سرگردانی و بهره برداری بهینه از آن از راه یکپارچه کردن اراضی زراعی (فعلاً خرده مالکی ست)، مدرنیزه و مکانیزه کردن کشت و زرع و بهره برداری درست از منابع آب و خاک کشور و جلوگیری کردن از تخریب جنگل ها و مراتع و زیست بوم های دیگر و ساخت و سازغیر مجاز در اراضی قابل کشت و زرع؛

3- صرفه جوئی در هزینه ها و استفاده ی بهینه از ثروت و دیگر منابع درآمدی ملّی و به کارگیری آن در توسعه ی همه جانبه و پایدار کل سرزمین. همان طور که مشاهده کردیم، در این روش هر یک از مناطق قوای قضائیه، مقننه و اجرائیه ی جداگانه ای ندارند و لذا هزینه های آن صرفه جوئی می شود؛ از دیگر منابع صرفه جوئی می توان از جلوگیری از هدر دادن منابع ملّی و نیروی انسانی، استفاده ی ناکارآمد از نیروی انسانی در اختیار، جلوگیری از دوباره کاری ها یا ندانم کاری ها، اجرای پروژه های بدون پشتوانه ی علمی و عقلانی و یا غیر ضرور، حذف یا کاهش اعمال نفوذ های قدرت های محلی و نظایر آن نام برد؛

4- در این روش یکپارچگی و تمامیت ارضی کل سرزمین بهتر حفظ می شود. چرا که مجلس ملّی و حکومت مرکزی، علاوه بر توزیع متناسب و عادلانه ی منابع و ایجاد و گسترش قطب های صنعتی، کشاورزی و خدماتی و مشارکت دادن هر چه بیش تر مردم محلی در امور خود (خود مدیری) و ایجاد همگرائی فرهنگی بر عملکرد های مناطق نیز کنترل و نظارت بیشتری دارند تا در نظام فدراتیو؛

5- دولت مرکزی با تصویب مجلس ملّی، که از نمایندگان منتخب شهرهای کشور (بر پایه ی ضوابطی- مثلاً تعداد جمعیت ساکن) شکل می گیرد می تواند نظام شهری را پویا یا پویاتر کند. با شناخت استخوان بندی شهرهای عُمده ی کشور، حوزه ی نفوذ هر یک و سلسله مراتب نظام شهری و سطح بندی خدمات عُمده ی شهرها (مثلاً شهرهای بیش از صدهزار نفر جمعیت) بر پایه ی مثلاً مقیاس گوتمان (ر.ک: 3) به شناخت و رشد و توسعه ی شهرهای محروم، فقیر و یا کمتر توسعه یافته یا واپس مانده اولویت دهد و به تدریج بخشی ازخدمات، قدرت تصمیم گیری و اختیار را به کارگزاران منتخب محلی تفویض نموده و آنها را به سطح خود مدیری ارتقاء دهد.

از سوی دیگر، به شهرهائی که از سطح خدمات رسانی و رشد و توسعه ی معینی (شاخص تعیین می کند) برخور دارند و قادرند مدیریت منطقه ی خود یا فرامنطقه ای را به عهده بگیرند (بستر لازم مهیاست) خود مدیری تفویض نماید.

دولت مرکزی و مجلس ملّی به وظائف اصلی خود، که توزیع ثروت ملّی و سیاست پولی و مالی، حق قانون گذاری، برنامه ریزی های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، ترابری و امور عمرانی و مانند آن در سطح ملّی و همچنین سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی و مانند آن و در یک کلام اموری که به منافع ملّی وابسته اند و آنهائی که در توسعه ی پایدار و متوزان سرزمین به سرمایه گذاری کلان نیاز دارند و نهادهای محلی قادر به انجام و حل و فصل آن نمی باشند بپردازند و در امور راهبردی مناطق نقش ارشادی ایفا نمایند؛

٦- یکی دیگر از تفاوت ها به فقر و محرومیت زدائی و برقراری عدالت اجتماعی در کل سرزمین بر می گردد. تمرکز زادئی و متعادل کردن تراکم و تجمع جمعیتی و استفاده ی بهینه از نظام شهری می تواند در برقراری عدالت اجتماعی و توسعه ی اقتصادی و اجتماعی و ساختار فضائی همه جانبه و پایدار کل سرزمین مؤثر افتد؛

۷- نکته ی بسیار مهّم دیگر به ساختار و تقسیمات کشوری در وضع موجود برمی گردد. مطالعه و بررسی های ما مؤید آن است که ساختار موجود و حدود سیاسی- اداری و تقسیمات کشوری در این سرزمین پهناور به گونه ایست که تغییر آن غالباً با مشکلات عدیده ای همراه است، اگر ناممکن نباشد. چرا که در یک جامعه ی دمکراتیک و مردمی دولت مرکزی حق ندارد و مجلس ملّی نباید و نمی تواند اجازه دهد که تغییر و یا جابه جائی جمعیتی ناخواسته و به زور سرنیزه صورت بگیرد. چگونه می توان کردهای مثلاً کرمانشاه، آذربایجان غربی، همدان را متقاعد کرد که یک ایالت را شکل بدهند و به مرکزیت، مثلاً سنندج گردن نهند. یا چگونه می توان مردم کردستان و بخشی از آذربایجان غربی یا دیگر کردها، برای نمونه کردهائی که مثلاً در بجنورد یا شیروان (در شمال شرقی خراسان) سال ها ساکن بوده اند را علاقمند یا وادار کرد به مرکزیت مثلاً کرمانشاه گردن نهند. در یک جامعه ی دمکراتیک یا حتا دیکتاتوری مگر ممکن است آذری، کرد، لر، لک و بلوچ، عرب و غیره، که مدت ها پیش به تهران، مشهد یا گیلان و یا بندرعباس و دیگر نقاط این سرزمین پهناور مهاجرت کرده و در آن سکنا گزیده و علائقی دست و پا کرده اند را علاقمند کرد یا اجباراً و با استفاده از نیروی نظامی و سرنیزه به مبداء و محل تولدشان برگرداند. (برای اطلاع بیشتر به نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1385– جدول برآورد مهاجرت وارد شده طی 10سال گذشته رجوع شود).

چنین کاری را اگر رژیم های دیکتاتوری در ایران می خواستند هم قادر به انجام آن نمی شدند. شواهد نشان می دهد که تغییر وضع موجود کشور از نظر تقسیم بندی سیاسی- اداری کار ساده ای نیست و نباید آرمانی فکر کرد. مسلماً اگر عملی باشد، که بنظر نمی رسد، با مشکلات عدیده ای همراه خواهد بود. برای روشن شدن مطلب، فقط به یکی دو شاهد و مثال عینی و ساده بسنده می کنم. در سال 1374 (1995) پروژه ی توسعه اقتصادی واجتماعی استان همدان به شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش واگذار شد و من مدیریت آنرا به عهده داشتم (ر.ک به منبع. نتایج مطالعات و پژوهش های میدانی گروه مطالعاتی. تهران 1378). گروه مطالعاتی از جمله تغییر جزئی در یک ناحیه (ایجاد یک بخش از تجمع 15روستا) را پیشنهاد و توصیه کرد. مقامات مسئول استان و وزارت کشور با در نظر گرفتن ضوابط موجود تصویب کردند که روستائی بنام "پری" که در شاخص تعیین شده نمره ی بالاتری آورد و با ضوابط وزارت کشور همخوانی داشت به مرکز بخش ارتقاء یابد. ساکنان یک روستای دیگر از این مجموعه، بنام "زنگنه" به دلیل فرهنگی و برای کسب این امتیاز آن چنان به مقامات مسئول فشار آورده و اعمال نفوذ کرده اند که مقامات مسئول وادار شدند آن روستا را هم به مرکز بخش تبدیل و در نتیجه این 15 روستا را بین این دو تقسیم کنند. نمونه ی دیگر شهر قزوین است که در تقسیمات کشوری جزئی از استان زنجان بوده ولی شهر زنجان را به مرکزیت نمی پذیرفت، همواره نگاه به تهران داشته و خدمات اش را از پایتخت می گرفت. پس از استقرار جمهوری اسلامی و اعمال نفوذ ها به استان جداگانه ای تبدیل و از مزایای استان برخوردار گردید. از این نمونه ها زیاد است. می توان قم، گرگان، اردبیل و... را مثال آورد. ولی برای نشان دادن اهمیت مطلب بهمین شواهد بسنده می کنم.

به نظر می رسد، یکی ازدلائل عمده ای که در مطالعات و بررسی های طرح کالبدی ملّی و ساختار فضائی کل سرزمین در سطح کلان و همچنین در تلفیق یافته های مجموعه ی مطالعات و بررسی ها وسنتزگیری از آن( ر.ک به : 3 و 4 صص 11 و 12)، اصول تقسیمات کشوری (استان، شهرستان، بخش) حفظ شده و ده قطب توسعه یا مرکز فرامنطقه ای پیشنهاد شد همین دشواری ها ، ویژگی ها و مختصات جغرافیائی، اقلیمی و همگرائی فرهنگی بوده است؛

٨- تفاوت دیگر به همگرائی فرهنگی و هویّت ملّی بر می گردد . در نظام غیر متمرکز همگرائی فرهنگی تقویت می شود و هویّت ملّی و زبان ملّی در چارچوب هویّت قومی- مذهبی تعریف نمی شود، ضمن آنکه حق تحصیل به زبان های محلی در کنار زبان ملّی می تواند مجاز باشد

٩- و بالاخره، با این روش، دمکراسی پارلمانی و حکومت مردمی در کل کشور استقرار می یابد، نه در برخی مناطق. آزادی های مشروع و انسانی، مانند آزادی اندیشه و بیان، قلم ، مذهب وسایر حقوق خصوصی و جمعی را قانون اساسی ملّی تضمین می کند. خِرد و درایت و اقتدارجمعی و تبدیل روابط عمودی حاکم بر جامعه به روابط افقی، حتا در خانواده های سنتی، که جرقه های آن هم اکنون به روشنی مشاهده می شود و تضمین کننده ی دمکراسی اند محل رشد و نمو بهتری پیدا می نمایند.

۱٠- و بالاخره با فرهنگ سازی هنجارهای اجتماعی و ارزش های بازدارنده ی رشد و توسعه ی جامعه مانند، روابط افراد با یکدیگر که اصل را بر بی اعتمادی می گذارد و ذات انسان را شرور می داند، مرد را برتر از زن می داند، متکی به غیر است و یا به گذشته و زمان حال نگاه می کند و کمتر آینده نگر است، اعتقاد به قضا و قدر، تقدیر و سرنوشت دارد و... به هنجارها و ارزش های مثبت تبدیل شده و در خدمت کرامت انسانی، از میان برداشتن تبعیض جنسیتی و رشد و توسعه ی پایدار کل سرزمین قرار می گیرد.

* جامعه شناس و استاد سابق دانشگاه تهران

منابع و مآخذ

1- سرشماری عمومی نفوس و مسکن ،مرکزآمارایران، سال 1355.

2- سالنامه آماری کشور سال 1356 و 1357، مرکز آمار ایران.

3- ایزدی کاظم ، شبکه شهرهای مهّم کشور، طرح کالبدی ملّی ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال 1373.

4- توفیق فیروز،آمایش سرزمین،تجربه جهانی وانطباق آن باوضع ایران، وزارت مسکن وشهرسازی، تهران سال 1384.

5- خوبروی پاک. محمد رضا، تمرکز زدائی و خودمدیری سال 1384.

6- گزارش ملّی آموزش عالی، وزارت علوم، تحقیقات وفن آوری، سال 1384.

7- نتایج سرشماری نفوس و مسکن ایران، مرکز آمار ایران،سال های 1375 و 1385.

8- سالنامه آماری کشور سال های 1375 و 1383، مرکز آمار ایران.

9- طرح توسعه ی اقتصادی خراسان، ست کوپ- اتلو، تهران 1351.

10- خلاصه ی گزارش استراتژی دراز مدت طرح آمایش سرزمین، سازمان برنامه بودجه، مشاور ستیران، مرحلۀ اول، تهران 1355و مرحلۀ دوم، تهران 1356 و گزارش سه ماه اول، تهران سال 1354.

11- مطالعات طرح پایۀ آمایش سرزمین اسلامی، کتاب اول، سازمان برنامه وبودجه، تهران 1364.

12- مطالعات طرح آمایش سرزمین اسلامی، جمعبندی، وزارت برنامه و بودجه، تهران 1368.

13- برنامه ریزی در ایران وچشم اندازآیندۀآن ، مؤسسه عالی آموزش وپژوهش مدیریت وبرنامه ریزی، تهران 1385.

١٤- توسعه در ایران  ١٣٥٧- خاطرات گودرزی منوچهر، فرمانفرمایان خداداد و مجیدی عبدالله - تهران 1320

١٥- راسخ شاپور، تعلیم وتربیت در جهان امروز. تهران،  ١٣٤٧

١٦- محمدی ملایری محمد ،تاریخ وفرهنگ ایران،جلد اوّل چاپ دوّم - تهران  ١٣٧۹

۱۷-مشارکت سیاسی زنان در هفتمین دوره ی انتخابات ریاست جمهوری ایران – مرکز مطالعات وتحقاقات بین المللی دانشگاه تهران تهران، ۱۳۷۷

۱٨- افشار ایرج ، زندگی طوفانی، خاطرات سید حسن تقی زاد، انتشار علمی- چاپ اول تهران ۱۳٨۲

۱٩-برنامه های عمرانی دهه ٦۰-۱۳۵۰- سازمان برنامه و بودجه ، تهران

٢۰- طرح کالبدی ملّی ایران، گزارش تلفیق طرح کالبدی ملّی ایران – تهران وزارت مسکن وشهرسازی- معاونت شهرسازی و معماری، ۱۳۷۵

۲۱- ماجدی آ ذر ، دیروز و فردای ایران، کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر 2010

۲۲- شیمی شهاب، مدل دمکراسی مورد نظر برای ساختار حکومت فدرال در ایران- کنفرانس انجمن پژوهشگران ایران در هلسینگی- فنلاند سپتامبر 2010

٢۳- تسلیمی ودیگران ، طراحی الگوی استقرار نظام فدراتیو در ایران- فصلنامه ی مدرس علوم اجتماعی- تهران-۱۳٨۴

٢۴- توفیق فیروز -برنامه ریزی در ایران و چشم انداز آینده ی آن- مرکز مطالعات و تحقیقات شهر سازی و معماری ایران،چاپ اوّل، تهران ۱۳٨۵

25- Datar( 1996) Schéma national d’ Aménagement et de développement du terretoire , Paris

26-Datar( 2000 revue et réditée , 2002) Aménqger la France de 2020

27- Journal de Créteil ,sep 2011

28-L’ assemblée féderale, Loiféderale sur l’amenagement de territoire

(,http://www.admin.ch/ch/f/rs/7/700.fr)

۲٩- طرح توسعه ی اقتصادی و اجتماعی استان همدان. تهران ۷٨-۱۳۷۴-

بازگشت به خانه